Présentation

Pour respecter l'Accord de Paris, l'Union européenne s'est dotée d'un nouvel objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 55% d'ici 2030 par rapport à 1990. Le paquet « Ajustement à l'objectif 55 », proposé par la Commission européenne en juillet 2021, vise à mettre le continent sur la voie de ce nouvel objectif. Cette initiative va conduire tout particulièrement à réformer le système d'échange de quotas d'émission (SEQE UE), qui contribue à la fixation d'un prix du CO2 dans trois secteurs clés : l'énergie, l'industrie et le transport aérien intra européen. La Commission européenne prévoit par ailleurs l'extinction progressive des quotas gratuits du SEQE UE, mis en place pour lutter contre les phénomènes de fuites de carbone dans l'industrie ; les industries européennes seraient cependant protégées dans leurs efforts de décarbonation par l'instauration d'un mécanisme d'ajustement carbone aux frontières, permettant d'imposer les importations vers l'Union européenne à hauteur du prix actuellement pratiqué sur le SEQE UE. Il est enfin prévu la création d'un nouveau système d'échange des quotas d'émission pour le bâtiment et le transport routier (SEQE bis), dont le coût pour les plus fragiles aurait vocation à être compensé par un Fonds social pour le climat. Pour la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, ces propositions constituent des avancées notables pour respecter l' « objectif de 55 pourcent d'ici 2030 », mais des ajustements doivent être effectués pour que ces outils atteignent pleinement leur cible environnementale, économique, sociale et diplomatique.

À la « mi temps » de la présidence française du Conseil de l'Union européenne, la commission formule donc plusieurs propositions pour accompagner plus efficacement la réforme du marché carbone, afin de bâtir une économie européenne souveraine, durable et juste, objectif d'autant plus crucial dans le contexte actuel de guerre entre l'Ukraine et la Russie.

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Sommaire

L’ESSENTIEL
LISTE DES RECOMMANDATIONS ADOPTÉES PAR LA COMMISSION

I. LE SEQE-UE : UN SYSTÈME À L’EFFICACITÉ DÉBATTUE

A. LE SEQE-UE : UN SYSTÈME UNIQUE AU MONDE, N’AYANT À CE JOUR CONTRIBUÉ QU’À LA MARGE À L’ATTEINTE DES OBJECTIFS CLIMATIQUES EUROPÉENS
1. Le SEQE-UE, une innovation européenne
a) L’instauration d’un système de « plafonnement et d’échange », outil de marché au service de l’atténuation du changement climatique
b) Un système ayant ouvert la voie à la création de mécanismes similaires, à l’instar du SEQE chinois, désormais le plus vaste au monde

2. Une extension progressive mais partielle du SEQE-UE
a) Depuis sa création en 2005, une extension géographique, physique et sectorielle
b) Une couverture partielle, laissant de côté plusieurs secteurs particulièrement émissifs

3. Un paradoxe : des objectifs atteints pour 2020, un rôle limité du SEQE dans leur réalisation
a) Des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre pour 2020 atteints
b) Lors de la décennie écoulée, une incapacité chronique du SEQE-UE à établir un signal-prix satisfaisant
c) Des réformes tardives du SEQE-UE pour stabiliser et accroître le prix de la tonne de CO2


B. EN L’ÉTAT, UN SYSTÈME QUI NE PERMET PAS À L’UNION EUROPÉENNE DE RESPECTER L’OBJECTIF DE RÉDUCTION DES ÉMISSIONS DE GAZ À EFFET DE SERRE DE 55% D’ICI 2030
1. Une part significative de quotas gratuits, en dépit d’ajustements progressifs visant à mieux concilier protection contre les fuites de carbone et incitation à la décarbonation
a) L’instauration de quotas gratuits pour limiter les risques de fuites de carbone
b) De premiers ajustements lors de la phase 3 (2013-2020) afin de mieux concilier protection contre les fuites de carbone et incitation à la décarbonation
c) Un meilleur ciblage des quotas gratuits poursuivi en phase 4 (2021-2030)

2. Une allocation de quotas gratuits insuffisamment ciblée, source d’inefficacité du SEQE-UE
a) Allocation de quotas gratuits pour la modernisation du secteur de l’électricité des pays les moins riches de l’Union européenne : un effet incertain sur la décarbonation des systèmes énergétiques
b) Allocation de quotas gratuits dans l’industrie et le transport aérien : un frein à la décarbonation des secteurs

3. Une réduction trop limitée des émissions non couvertes par le SEQE-UE
a) Dans le bâtiment
b) Dans le transport routier
c) Dans le transport maritime

II. LA PROPOSITION DE LA COMMISSION EUROPÉENNE : UNE MISE À JOUR DES RÈGLES DU SEQE-UE, COMPLÉTÉE PAR UN MÉCANISME D’AJUSTEMENT CARBONE AUX FRONTIÈRES ET L’INSTAURATION D’UN NOUVEAU SEQE POUR LES SECTEURS DU BÂTIMENT ET DU TRANSPORT ROUTIER

A. LA PROPOSITION DE RÉFORME DU SEQE-UE : AJUSTER LE SYSTÈME AUX NOUVEAUX OBJECTIFS EUROPÉENS
1. Une réduction accélérée des quotas pour faciliter l’atteinte des objectifs européens
a) Une réduction annuelle des quotas multipliée par deux
b) Un « changement de base » du plafond d’émissions

2. Un meilleur ciblage des quotas gratuits, pour inciter plus largement à la décarbonation sans induire de risques de fuites de carbone
a) Dans les industries non couvertes par le MACF, une réduction accrue de la valeur des référentiels et une allocation gratuite conditionnée à la réalisation d’audits énergétiques
b) Une extinction des quotas gratuits dans le transport aérien d’ici à 2027

3. Un renforcement des règles de la réserve de stabilité de marché, pour garantir une plus grande visibilité aux acteurs économiques et crédibiliser l’augmentation du prix de la tonne de CO2
a) Un taux de placement dans la réserve de 24 % maintenu au-delà de 2023
b) L’instauration d’un mécanisme pour éliminer les effets de seuil
c) Plus de prévisibilité sur le nombre de quotas placés en réserve
d) L’instauration d’une stabilité de réserve spécifique pour le SEQE-bis, applicable au bâtiment et au transport routier

4. Des recettes du SEQE-UE plus largement orientées vers le financement de la transition climatique
a) Un fléchage intégral des recettes du SEQE-UE vers des politiques climatiques
b) Un renforcement important des fonds pour l’innovation et pour la modernisation


B. LA PROPOSITION DE CRÉATION D’UN MÉCANISME D’AJUSTEMENT CARBONE AUX FRONTIÈRES : UNE ALTERNATIVE À L’ALLOCATION GRATUITE DE QUOTAS
1. Le MACF : un « miroir » au SEQE-UE, appliqué aux importations
2. Un mécanisme limité à certains produits de base
3. Une phase transitoire dès 2023, une entrée en vigueur progressive dès 2026, jusqu’à l’extinction totale des quotas gratuits en 2036

C. LES PROPOSITIONS DE CRÉATION D’UN NOUVEAU SYSTÈME D’ÉCHANGE DE QUOTAS D’ÉMISSION POUR LES SECTEURS DU BÂTIMENT ET DU TRANSPORT ROUTIER ET D’EXTENSION DU SEQE-UE AU TRANSPORT MARITIME : ACCÉLÉRER LA DÉCARBONATION DE SECTEURS PARTICULIÈREMENT ÉMISSIFS
1. Un nouveau SEQE pour les secteurs du bâtiment et du transport routier, accompagné d’un Fonds social pour le climat
a) La création d’un nouveau système d’échange de quotas d’émission pour les secteurs du bâtiment et du transport routier
b) La mise en place d’un fonds social pour le climat pour faire face aux conséquences sociales du SEQE-bis

2. Une extension du SEQE-UE au transport maritime

III. LA POSITION DE LA COMMISSION : DES AVANCÉES NOTABLES, MAIS UNE AMBITION À RELEVER ET DES INQUIÉTUDES LÉGITIMES AU SUJET DE LA CRÉATION D’UN NOUVEAU SEQE POUR LES SECTEURS DU BÂTIMENT ET DU TRANSPORT ROUTIER

A. RÉFORME DU SEQE-UE : DES MODIFICATIONS QUI CONTRIBUERONT À RENFORCER LE SYSTÈME EUROPÉEN
1. Une répartition des objectifs entre secteurs globalement satisfaisante
2. Règles de fonctionnement du SEQE-UE : une réforme paramétrique et structurelle nécessaire à l’atteinte des objectifs climatiques
a) L’accélération de la réduction du nombre de quotas : un ajustement paramétrique bienvenu, mais qui, seul, n’aurait pas suffi pour l’atteinte de l’objectif climatique de l’Union
b) Le meilleur ciblage des quotas gratuits dans les secteurs exposés à un risque de fuites de carbone, axe essentiel du paquet proposé par la Commission européenne
c) Des ajustements complémentaires à réaliser pour stabiliser le prix de la tonne de CO2 et éviter une envolée incontrôlée des prix de l’énergie

3. SEQE-UE dans les transports maritimes et aériens : des modifications bienvenues, méritant d’être approfondies
a) Une extension opportune du SEQE-UE au transport maritime, devant servir de levier à une régulation internationale sous l’égide de l’OMI
b) Fin des quotas gratuits dans le transport aérien : une évolution opportune, qui n’apporte toutefois pas de réponse à la problématique des émissions internationales du secteur

4. Fléchage des recettes du SEQE-UE vers le financement de la transition climatique : une tendance positive mais probablement insuffisante au regard des besoins
a) Une volonté politique de mieux flécher les recettes du SEQE vers la transition, devant être saluée
b) L’absence de stratégie globale de financement et de réflexion sur l’adaptation des règles budgétaires encadrant les finances publiques des États membres


B. MÉCANISME D’AJUSTEMENT CARBONE AUX FRONTIÈRES : UN OUTIL PERTINENT DEVANT ÊTRE COMPLÉTÉ POUR ATTEINDRE SA CIBLE ENVIRONNEMENTALE, INDUSTRIELLE ET DIPLOMATIQUE
1. Une préoccupation essentielle : la compatibilité du mécanisme aux règles de l’Organisation mondiale du commerce
2. Des interrogations sur le rythme de réduction des quotas gratuits, dont l’extinction totale devrait intervenir avant 2036
3. Un périmètre qui devrait être étendu à l’avenir
a) De nouveaux produits de base à intégrer d’ici 2026
b) Une intégration de certains produits finis à envisager afin de résorber le déficit de compétitivité dont pourraient souffrir les entreprises exportatrices européennes

4. Faire du MACF un outil de la diplomatie climatique européenne
a) Inciter les pays développés ou émergents à mettre en place des outils de tarification du carbone et faciliter la constitution d’un « club carbone »
b) Tenir compte de l’impact du MACF sur les pays les moins avancés et sur les pays voisins de l’Union européenne


C. CRÉATION DU SEQE-BIS POUR LES SECTEURS DU BÂTIMENT ET DU TRANSPORT ROUTIER : FACE AUX INQUIÉTUDES LÉGITIMES, DES AJUSTEMENTS, DES GARANTIES ET DES COMPENSATIONS À PRÉVOIR
1. Systèmes d’échange de quotas d’émission pour les secteurs du bâtiment et du transport routier : des inquiétudes légitimes, tant du point de vue social qu’écologique
2. Une cohérence climatique du paquet à maintenir
3. Des ajustements, garanties et compensations à envisager dans l’hypothèse où la proposition de création d’un SEQE-bis viendrait à être maintenue


TRAVAUX EN COMMISSION
Examen du rapport en commission (15 mars 2022)
Audition sur les enjeux de la présidence française de l’Union européenne en matière environnementale et son impact sur le Green deal (5 janvier 2022)
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
LISTE DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES
ANNEXE : PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE SUR LE PAQUET « AJUSTEMENT À L’OBJECTIF 55 », DÉPOSÉE LE 28 FÉVRIER 2022 ET ADOPTÉE LE 1ER MARS 2022 PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES

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Fiche technique

Autre titre : Réformer le marché carbone pour bâtir une économie européenne souveraine, durable et juste

Type de document : Rapport parlementaire

Pagination : 134 pages

Édité par : Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

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