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Conformément à l'engagement de la Première ministre en 2023, une mission inter-inspections composée des inspections générales de l'administration, des affaires sociales et des finances a été désignée pour examiner la situation financière de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), régime de retraite intégré des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers, qui concerne 3,7 millions de personnes (cotisants et retraités).
En effet, fin 2023, les ratios financiers du régime sont très dégradés. Le résultat est déficitaire de 2,5 Md€, les capitaux propres sont très largement négatifs (-4,9 Mds€) et le besoin de trésorerie journalier dépasse certains jours les 10 Md€. À horizon 2030, le déficit annuel est estimé à plus de 10 Mds€ à droits constants.
Plusieurs raisons expliquent cette situation :
Des raisons inhérentes au régime :
- La dégradation de son ratio démographique : de 4,53 cotisants pour un pensionné au début des années 80, il est descendu de manière continue jusqu'à atteindre 1,46 en 2022.
- Ses caractéristiques propres : la population affiliée à la CNRACL a une espérance de vie à la retraite supérieure à la moyenne et bénéficie de départs anticipés dans une proportion importante.
Des causes qui lui sont exogènes :
- La diminution progressive de sa base cotisante en raison de la croissance de l'emploi contractuel, qui cotisent au régime général pour leur régime de base et à l'IRCANTEC pour leur régime complémentaire.
- Les méthodes de calcul de la compensation démographique, qui excluent des règles de calcul les retraités avant 65 ans et ne tiennent pas compte des durées d'affiliation.
Une source de financement trop peu diversifiée :
- Des prestations légales qui sont quasi exclusivement financées par des cotisations (97 %).
Les pistes de redressement :
- Outre le renforcement de la gouvernance du régime, la mission propose un schéma d'harmonisation des ressources entre la CNRACL et les autres régimes :
- Individualisation des cotisations par risque (retraite de base, retraite complémentaire, invalidité) pour favoriser la transparence et l'application de mesures spécifiques ;
- Alignement des ressources externes sur celles des autres régimes (compensation des avantages non contributifs accordés au titre de la politique familiale notamment) ;
- Compensation du manque de cotisations issu du recours à des agents contractuels par l'instauration d'un prélèvement au bénéfice de la CNRACL sur les salaires versés aux agents contractuels ;
- Révision, sous l'égide du Comité d'orientation des retraites (COR), du mode de calcul de la compensation démographique.
Enfin, pour maximiser l'effet de ces mesures, la mission estime important de repartir d'une situation assainie. Ainsi, en l'état des prévisions et sans action correctrice, le taux de cotisation employeur (aujourd'hui de 31,65 %) devrait passer à 50,34 % en 2030 pour assurer l'équilibre du régime. L'effet des mesures chiffrables ci-dessus (sans assainir la situation à fin 2024) ferait passer ce chiffre à 45,13 %. Avec apurement du passif fin 2024 ce chiffre serait divisé par deux et aurait vocation à se réduire encore en fonction de l'évolution de la masse salariale.
SYNTHESE
RECOMMANDATIONS DE LA MISSION
1 UN REGIME DE RETRAITE, LONGTEMPS RESTE A L’EQUILIBRE, MAIS DESORMAIS CONFRONTE A UN CREUX DEMOGRAPHIQUE
1.1 LA CNRACL EST UN REGIME INTEGRE DE RETRAITE ADMINISTRE PARITAIREMENT ET QUI DELIVRE DES PRESTATIONS NE SE LIMITANT PAS AU SEUL VERSEMENT DES PENSIONS VIEILLESSE
1.2 EN L’ABSENCE DE MESURES DE MAITRISE, LE REGIME A BASCULE DANS UN DEFICIT STRUCTUREL
1.2.1 Plusieurs causes mécaniques expliquent la dégradation brutale et rapide de la situation financière du régime
1.2.2 Le recours accru aux contractuels sur la période récente et l’emploi d’agents titulaires à temps non complet n’expliquent que pour une faible part la dégradation du rapport démographique
1.2.3 La population affiliée à la CNRACL a une espérance de vie à la retraite supérieure à la moyenne et bénéficie de départs anticipés dans une proportion importante
1.3 EN L’ABSENCE DE REFORMES, LA TRAJECTOIRE FINANCIERE DE LA CNRACL EST TRES FORTEMENT DEGRADEE A BREVE ECHEANCE
1.3.1 Les projections financières à périmètre constant soulignent la dégradation rapide du régime
1.3.2 Le redressement financier du régime ne peut pas passer par le seul ajustement des cotisations employeurs
2 DES MESURES A EFFET IMMEDIAT CONTRIBUERAIENT A EVITER L’IMPASSE FINANCIERE DU REGIME A COURT TERME
2.1 LA CNRACL EST PENALISEE PAR SON FINANCEMENT EXCLUSIF PAR COTISATIONS ET DEVRAIT BENEFICIER D’UNE DIVERSIFICATION DE SES RECETTES
2.1.1 La CNRACL assume, sur ses seules cotisations, un ensemble diversifié de prestations
2.1.2 La CNRACL ne bénéficie pas de ressources dédiées pour les prestations non contributives qu’elle verse à ses affiliés
2.2 LES COTISATIONS VIEILLESSE ET INVALIDITE DEVRAIENT ETRE INDIVIDUALISEES ET LE FSV DEVRAIT PRENDRE EN CHARGE LES COTISATIONS DURANT LA PERIODE D’INVALIDITE
2.3 LA COMPENSATION DEMOGRAPHIQUE DEVRAIT ETRE CORRIGEE DE CERTAINS BIAIS DONT CERTAINS SONT DEFAVORABLES A LA CNRACL
2.4 DES MESURES DE GESTION PEUVENT ALLEGER LES CHARGES FINANCIERES
2.4.1 Les intérêts de la dette représentent une charge significative dans le budget de la CNRACL et doivent être allégés
2.4.2 Soulager la CNRACL du poids des impayés
3 SEULES DES REFORMES PARAMETRIQUES DEPASSANT LE SEUL CADRE DE LA CNRACL PERMETTRAIENT DES GAINS NETS POUR TOUTES LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
3.1 ELARGIR L’ASSIETTE DES COTISATIONS AUX PRIMES GENERE DES RECETTES SUPPLEMENTAIRES, MAIS ACCROIT EGALEMENT LE VOLUME DES PRESTATIONS LEGALES
3.1.1 L’assiette de cotisations est réduite pour l’essentiel au régime indiciaire
3.1.2 La question de l’élargissement de l’assiette des cotisations aux primes
3.2 L’AFFILIATION DES CONTRACTUELS POSERAIT DES DIFFICULTES OPERATIONNELLES MAJEURES
3.2.1 Les remontées d’information manquantes ou inexactes ne permettent pas de connaître précisément les droits des contractuels
3.2.2 Les droits sont globalement moins favorables pour les fonctionnaires que pour les contractuels
3.2.3 L’affiliation des praticiens hospitaliers à la CNRACL, compte tenu de sa complexité, ne serait pas opportune
3.2.4 Les scénarios d’affiliation des contractuels restent à écrire
3.3 L’AUGMENTATION DES TAUX DE COTISATIONS PERMET DE DEGAGER IMMEDIATEMENT DE NOUVELLES RESSOURCES MAIS RENCHERIT LE COUT RELATIF DU TRAVAIL DES FONCTIONNAIRES PAR RAPPORT A CELUI DES CONTRACTUELS
3.4 REVOIR LES MODALITES D’INDEXATION DES PENSIONS PERMETTRAIT DE GENERER DES ECONOMIES SUBSTANTIELLES MAIS UNE TELLE MESURE DEPASSE LE SEUL CADRE DE LA CNRACL
3.5 DES REFORMES DE FOND NE SERAIENT ENVISAGEABLES QU’A PLUS LONG TERME
3.5.1 Traiter les retraites de la FPH et FPT de la même manière que les retraites de la FPE : un CAS pension pour tous, échangé contre un contrôle de la masse salariale
3.5.2 L’intégration dans le régime général
4 SYNTHESE DES MESURES PROPOSEES ET DE LEURS EFFETS SUR LA TRAJECTOIRE
LISTE DES ANNEXES
ANNEXE 1 : EFFECTIFS EN CATEGORIE ACTIVE OU SUSCEPTIBLES DE L’ETRE
ANNEXE 2 : LA COMPENSATION INTER-REGIMES
ANNEXE 3 : L’ASSIETTE DES COTISATIONS
PIECE JOINTE : REGLES DE CALCUL DE LA RETRAITE DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DU SECTEUR PRIVE – UNE ANALYSE SUR CAS TYPES
LISTE DES PERSONNES RENCONTREES
LISTE DES SIGLES UTILISES
LETTRE DE MISSION
- Type de document : Rapport d'inspection
- Pagination : 123 pages
- Édité par : Inspection générale des affaires sociales : Inspection générale de l'administration : Inspection générale des finances