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Le réchauffement climatique se traduit par une intensification des phénomènes extrêmes et des dommages qui en découlent. Il frappe de manière différenciée certains territoires : les littoraux, les zones périurbaines argileuses et les vallées fluviales concentrent une exposition forte. Face à la montée des risques climatiques, tous les ménages ne sont pas égaux en matière d'exposition comme de couverture des risques. La couverture assurantielle est inégale, avec une forte non-assurance en outre-mer : 97 % des ménages sont assurés multirisque habitation (MRH) dans l'hexagone, entre 50 % et 70 % dans les territoires ultramarins (hors Mayotte, à seulement 6 %).
Entre 2019 et 2023, le coût total de la sinistralité liée aux événements naturels (pour les biens particuliers et professionnels) s'est élevé en moyenne à un peu plus de 4 milliards d'euros par an, supérieur de 10 % à 20 % à la sinistralité moyenne depuis quarante ans. La sécheresse, qui affecte particulièrement les maisons construites en zone argileuse et concerne la moitié du parc individuel en France, représente désormais le premier poste de sinistralité climatique, avec un coût moyen par logement sinistré de 16 300 euros.
Le régime français d'indemnisation des risques naturels repose sur deux dispositifs principaux :
- la garantie "Cat Nat", instaurée en 1982, repose sur un partenariat public-privé : lorsqu'un événement est reconnu par arrêté interministériel comme catastrophe naturelle, les assureurs prennent en charge les dommages matériels, avec un système de réassurance publique via la Caisse centrale de réassurance (CCR), soutenue par la garantie de l'État ;
- la garantie "TGN" (tempête, grêle, neige) couvre les dommages matériels causés par certains aléas climatiques, sans qu'il soit besoin d'une reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle.
Ce rapport du Haut-Commissariat à la stratégie et au plan propose trois scénarios pour repenser la solidarité et la couverture des risques climatiques face à leur intensification :
- premier scénario : socle minimal de couverture et de garanties supplémentaires face aux événements climatiques, en conservant le partage actuel de risque entre le marché de l'assurance et l'État ;
- deuxième scénario : élargissement de la réassurance publique à l'ensemble des risques climatiques, supprimant le caractère exceptionnel de la sécheresse pour en confier intégralement la couverture à l'État afin d'en étendre l'indemnisation et la prévention ;
- troisième scénario : socialisation complète et universelle des risques climatiques affectant les logements, permettant la couverture automatique de tous les ménages et garantissant ainsi la prise en charge des sinistres liés à l'ensemble des risques climatiques par l'État qui devient alors l'État assureur.
Des propositions communes, quel que soit le scénario retenu, sont formulées, pour une mise en œuvre rapide :
- mise en place d'une cartographie précise, évolutive, commune et publique des risques climatiques sur le territoire ;
- création d'une instance de concertation des acteurs de la mutualisation des risques ;
- mise en place d'un calendrier de révision des plans de prévention des risques (PPR) cohérent avec la trajectoire d'adaptation au changement climatique (TRACC).
Synthèse
Introduction
Chapitre 1 – Comment sont mutualisés les risques climatiques aujourd'hui ?
1. Les grands principes
1.1. Plusieurs modèles d'assurance
1.2. Placer le curseur entre responsabilité et solidarité : le cas particulier des risques climatiques
2. La prévention des risques naturels
2.1. Les principes de la prévention
2.2. Le cadre et le champ de la prévention
3. L'assurance des évènements naturels pour les particuliers
3.1. L'assurance primaire : assurance multirisque habitation, garanties tempête-grêle-neige et incendie
3.2. Une réassurance publique pour les risques "inassurables" : le régime Cat Nat
4. Le système actuel est-il satisfaisant pour évaluer et couvrir les dommages climatiques ?
4.1. Les limites de la prévention dans le système actuel
4.2. L'arrêté catastrophe naturelle : peut-on toujours attribuer les dommages climatiques à un évènement particulier ?
4.3. La cause déterminante et l'expertise des dommages à la main des assureurs
4.4. Les délais de traitement des sinistres climatiques
4.5. L'État assureur bien plus qu'en dernier ressort ? Le cas des fonds d'urgence
5. Comment sont pris en charge les risques naturels à l'international ?
5.1. Des choix en matière de solidarité et de responsabilité variables selon les pays
5.2. Des systèmes de couverture des catastrophes naturelles aux composantes très différentes
5.3. Performance de la protection : la France dans la médiane des pays européens
6. Comment adapter le système au changement climatique ?
6.1. Un régime en constante évolution et interrogation
6.2. Des réflexions à compléter à la lumière du changement climatique
Chapitre 2 – Le système actuel est-il résilient face au dérèglement climatique ?
1. La montée des risques climatiques en France, une réalité déjà bien installée mais inégale selon les territoires
1.1. Caractéristiques et distribution des risques climatiques : une inégalité territoriale
1.2. Évolution de l'exposition aux risques climatiques au cours du siècle
1.3. Face à la montée des risques climatiques, des moyens à renforcer pour les collectivités territoriales, au coeur de la gestion du risque
2. Conséquences (in)soutenables pour le marché des assurances ?
2.1. Un coût du changement climatique très incertain
2.2. Les conséquences sur l'offre d'assurance : sélection par le marché et antisélection vs. sorties de marché
2.3. Le système français actuel est-il résilient à cette montée des risques climatiques ?
3. Des enjeux sociaux liés aux inégalités face à l'exposition et à la couverture
3.1. Qui sont les ménages à risque ?
3.2. Quelle évolution de la couverture pour les plus précaires ?
Chapitre 3 – Peut-on socialiser les risques climatiques ?
1. Les risques naturels sont-ils des risques sociaux ?
1.1. Industrialisation au XIXe siècle contre changement climatique au XXIe siècle : l'ampleur nouvelle du collectif dans la société
1.2. Responsabilité individuelle, responsabilité collective et solidarité
2. Comment dessiner un modèle de prise en charge ? L'expérience des risques sociaux
2.1. Diverses formes de mutualité, de protection et de solidarité
2.2. Quelle place pour l'État dans la couverture des risques climatiques ?
2.3. Des systèmes et des outils en constante évolution
3. Repenser la solidarité collective dans la prise en charge des risques climatiques
3.1. Assurance ou assistance ? La contributivité et ses outils
3.2. Les outils de redistribution : prestations, cotisations, production
3.3. Prendre en compte les vulnérabilités dans la mutualisation des risques climatiques
3.4. Repenser les techniques d'assurance : tarification, segmentation et prévention
3.5. Organiser la production : repenser l'aménagement du territoire
3.6. S'assurer d'une protection effective
Chapitre 4 – Trois scénarios pour repenser la mutualisation des risques climatiques
Socle de propositions pour améliorer le système actuel
Premier scénario – L'État régulateur du marché de l'assurance
Deuxième scénario – L'État garant des risques climatiques
Troisième scénario – L'État assureur des risques climatiques : vers une "sécurité sociale climatique" ?
Tableau de financement et déploiement des scénarios
ANNEXES
Annexe 1 – Composition du groupe de travail
Annexe 2 – Personnes auditionnées et associées aux travaux
Annexe 3 – Compléments sur la prévention des risques climatiques en France
Annexe 4 – Synthèse des projections de la sinistralité climatique
Annexe 5 – Financement des scénarios
Annexe 6 – Glossaire
Bibliographie
- Type de document : Rapport d'étude
- Pagination : 374 pages
- Édité par : Haut-Commissariat à la stratégie et au plan
