Rapport d'information fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation sur les modes de scrutin envisageables pour l'élection des conseillers territoriaux

Auteur(s) moral(aux) : Sénat. Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation

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Date de remise :

Présentation

L'article premier du projet de loi de réforme des collectivités territoriales prévoit l'instauration de conseillers territoriaux, appelés à se substituer à la fois aux conseillers généraux et aux conseillers régionaux. Compte tenu des enjeux liés aux choix d'un mode de scrutin, la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation a souhaité apporter sa contribution à ces débats et faire le point sur les éléments en suspens de la réforme.

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Sommaire

AVANT-PROPOS

CONSEILLER TERRITORIAL : QUEL MODE DE SCRUTIN POUR ASSURER LA REPRÉSENTATION DES CITOYENS ET DES TERRITOIRES ? (L’ANALYSE DE VOTRE RAPPORTEUR HERVÉ MAUREY)

INTRODUCTION

I. LE CHOIX D’UN MODE DE SCRUTIN POUR L’ÉLECTION DES CONSEILLERS TERRITORIAUX S’INSCRIT DANS UN DÉBAT TECHNIQUEMENT COMPLEXE

A. UN CONTEXTE LEGISLATIF EN VOIE DE CLARIFICATION
1. Des éléments révélés progressivement 
a) Les dispositions déjà adoptées par le Parlement
b) Le choix d’une nouvelle circonscription électorale 

2. Des incertitudes quant au nombre de conseillers territoriaux 
a) Une réduction annoncée du nombre de conseillers territoriaux
b) La nécessité de déterminer un effectif minimum de conseillers territoriaux dans chaque département
 
 
B. LA NÉCESSITÉ DE DÉTERMINER DES CRITÈRES POUR ANALYSER LES MODES DE SCRUTIN ENVISAGEABLES
1. Les règles constitutionnelles à respecter
a) Le principe d’égalité devant le suffrage
b) Le principe d’intelligibilité de la loi 

2. Quels objectifs privilégier ?

 
II. LES MODES DE SCRUTIN ENVISAGEABLES

A. L’ANALYSE DES MODES DE SCRUTIN MIXTE
1. L’analyse du mode de scrutin proposé par le projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux 
a) L’analyse du mode de scrutin au regard des règles constitutionnelles
b) L’analyse du mode de scrutin au regard de l’objectif de représentation des territoires
c) L’analyse du mode de scrutin au regard du pluralisme
d) L’analyse du mode de scrutin au regard de l’objectif de parité 
e) L’analyse du mode de scrutin au regard de l’objectif de gouvernance

2. Le scrutin « à l’allemande » : compensation, proportionnalité, personnalisation et contrôle politique
a) L’analyse du mode de scrutin au regard des règles constitutionnelles
b) L’analyse du mode de scrutin au regard de l’objectif de représentation des territoires
c) L’analyse du mode de scrutin au regard du pluralisme
d) L’analyse du mode de scrutin au regard de l’objectif de parité 
e) L’analyse du mode de scrutin au regard de l’objectif de gouvernance

3. Le scrutin combinant le recours au scrutin uninominal dans les zones rurales et l’instauration d’un scrutin proportionnel dans les zones urbaines 
a) L’analyse du mode de scrutin au regard des règles constitutionnelles
b) L’analyse du mode de scrutin au regard de l’objectif de représentation des territoires
c) L’analyse du mode de scrutin au regard du pluralisme
d) L’analyse du mode de scrutin au regard de l'objectif de parité
e) L’analyse du mode de scrutin au regard de l’objectif de gouvernance

 
B. L'ANALYSE DES MODES DE SCRUTIN ALTERNATIF
1. Le scrutin majoritaire uninominal à deux tours
a) L’analyse du mode de scrutin au regard des règles constitutionnelles
b) L’analyse du mode de scrutin au regard de l’objectif de représentation des territoires
c) L’analyse du mode de scrutin au regard du pluralisme
d) L’analyse de ce mode de scrutin au regard de l’objectif de parité
e) L’analyse du mode scrutin au regard de l’objectif de gouvernance

2. Le scrutin de type municipal : représentation proportionnelle et prime majoritaire
a) L’analyse du mode de scrutin au regard des règles constitutionnelles
b) L’analyse du mode de scrutin au regard de l’objectif de représentation des territoires
c) L’analyse du mode de scrutin au regard du pluralisme
d) L’analyse du mode de scrutin au regard de l’objectif de parité 
e) L’analyse du mode de scrutin au regard de l’objectif de gouvernance

3. Le mode de scrutin majoritaire « plurinominal »
a) L’analyse du mode de scrutin au regard des règles constitutionnelles
b) L’analyse du mode de scrutin au regard de l’objectif de représentation des territoires
c) L’analyse du mode de scrutin au regard du pluralisme
d) L’analyse du mode de scrutin au regard de l’objectif de parité 
e) L’analyse du mode de scrutin au regard de l’objectif de gouvernance

 
C. TABLEAU RÉCAPITULATIF
 
CONCLUSION

 

 

MODES DE SCRUTIN ET ÉLECTIONS LOCALES (L’ANALYSE DE VOTRE RAPPORTEUR PIERRE-YVES COLLOMBAT)

RÉSUMÉ
 
INTRODUCTION

I. TROIS QUESTIONS PRÉJUDICIELLES

A. L’ÉTENDUE DU CONTRÔLE DE CONSTITUTIONNALITÉ SUR LES MODES DE SCRUTIN
 
B. COMPATIBILITÉ DU CONSEILLER TERRITORIAL AVEC L’ARTICLE 72 DE LA CONSTITUTION ET AVEC L’OBJECTIF DE « RENFORCEMENT DE LA DÉMOCRATIE LOCALE » VISÉ PAR LE PROJET DE RÉFORME
 
C. LA DISTRIBUTION DES CONSEILLERS TERRITORIAUX ENTRE LES DÉPARTEMENTS D’UNE MÊME RÉGION
1. Un problème complexe
2. Le contrôle juridictionnel
3. La distribution des conseillers territoriaux au regard du principe de réalité 


 
II. FONCTION ET TYPOLOGIE DES MODES DE SCRUTIN

A. SCRUTIN MAJORITAIRE VERSUS SCRUTIN PROPORTIONNEL
 
B. LA REPRÉSENTATION DES TERRITOIRES
 
C. LES SCRUTINS MIXTES

 
III. CE QUI EST ATTENDU DU MODE D’ÉLECTION DES CONSEILLERS TERRITORIAUX

A. LES CONTRAINTES DU RÉGIME DÉMOCRATIQUE
1. Limiter les risques d’inversion des résultats 
2. La représentation des citoyens réels 
3. La représentation de la diversité des opinions
4. La lisibilité du mode de scrutin
 
B. LES CONTRAINTES GESTIONNAIRES
1. Dégager des majorités
2. Des assemblées de taille raisonnable
 
C. LES CONTRAINTES CONSTITUTIONNELLES
 
D. LES CONTRAINTES POLITIQUES

 
IV. LE MODE DE SCRUTIN DU PROJET DE LOI À LA QUESTION

A. ANALYSE DU MODE DE SCRUTIN 
1. Le mode de scrutin favorise-t-il la constitution de majorités stables ? 
2. Le mode de scrutin assure-t-il la représentation des sensibilités politiques minoritaires ?
3. Le mode de scrutin assure-t-il la représentativité des territoires et l’ancrage local des conseillers territoriaux?
4. Le mode de scrutin est-il lisible pour l’électeur ? 
5. Une architecture complexe
6. Un mode de scrutin qui peut facilement être détourné
7. Le mode de scrutin au regard du principe « d’égalité des suffrages »
8. Le mode de scrutin satisfait-il les contraintes constitutionnelles ? 
a) Le mode de scrutin assure-t-il une « représentation essentiellement démographique» des suffrages ? Le principe de « l’égalité » du suffrage (article 3 de la Constitution) est-il respecté ? 
b) Le mode de scrutin « favorise »-t-il « l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives » ? (article 1er de la Constitution). 
c) Le scrutin majoritaire à un tour est-il anticonstitutionnel ? 
d) L’élection d’un candidat sans qu’aucune voix ne se soit portée explicitement sur son nom, puisque élu avec les voix reçues par un autre candidat, battu au scrutin majoritaire, est-elle constitutionnelle ?

9. Quelques interrogations subsidiaires
a) La cohabitation, dans une même assemblée, d’élus issus directement d’un territoire aux limites précises et d’élus « non territorialisés »
b) Les difficultés pratiques d’application des dispositions de la loi du 31 janvier 2007

 
B. UNE CONCLUSION D’INDÉCIDABILITÉ GÉNÉRALISÉE
1. La question de l’obligation de représentation « essentiellement démographique », du respect du principe d’égalité des suffrages et de la constitutionnalité du scrutin majoritaire à un tour
2. La question de la parité
3. La lisibilité du mode de scrutin pour l’électeur
4. La constitution de majorités stables 
5. La représentation des sensibilités politiques minoritaires 
6. La représentation des territoires 
 
C. UN SCRUTIN MIXTE AUX VERTUS PROBLÉMATIQUES

 
V. ANATOMIE DES MODES DE SCRUTIN DE SECOURS

A. LE MODE DE SCRUTIN PROPORTIONNEL DANS DES CIRCONSCRIPTIONS INFRADÉPARTEMENTALES
1. Selon le mode PLM 
2. Selon le mode proportionnel, simple ou avec prime majoritaire 
 
B. LE MODE DE SCRUTIN DE TYPE MUNICIPAL 
 
C. LE MODE DE SCRUTIN MIXTE : UNINOMINAL MAJORITAIRE EN ZONE RURALE ET PROPORTIONNEL DE LISTE EN ZONE URBAINE 
 
D. LE MODE DE SCRUTIN À « L’ALLEMANDE » 
 
E. LE MODE DE SCRUTIN PLURINOMINAL MAJORITAIRE 
 
F. LE SCRUTIN MAJORITAIRE, UNINOMINAL À DEUX TOURS

1. Un mode de scrutin de plus en plus… à la mode
2. Des qualités que n’a pas le scrutin mixte envisagé dans le projet de loi 
3. Mais aussi les mêmes défauts
4. Les effets d’un système limitant le nombre de candidats au second tour. 
 
G. SYNTHESE EN FORME DE TABLEAUX 
 
CONCLUSIONS

1. Mode de scrutin du projet de loi n° 61 et scrutin majoritaire uninominal à deux tours
2. Les modes de scrutin à risques d’inconstitutionnalité forte 
3. Hiérarchie des critères de choix
4. Le mode de scrutin majoritaire à deux tours comme alternative 
5. Cette alternative constitue-t-elle un progrès ? 
6. Un mode de scrutin permet-il de se passer des électeurs ?
 

ANNEXES

ANNEXE 1 : LISTE DES PERSONNALITÉS AUDITIONNÉES PAR LES RAPPORTEURS 

ANNEXE 2 : TABLEAUX ÉTUDE D’IMPACT (PROJET DE LOI N° 61)

ANNEXE 3 : ÉTUDE DE LÉGISLATION COMPARÉE : ÉLECTION ET DÉSIGNATION DES ORGANES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

ANNEXE 4 : COMPTES RENDUS DE LA DÉLÉGATION SÉNATORIALE AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET À LA DÉCENTRALISATION

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Fiche technique

Autre titre : Le choix du mode de scrutin pour l'élection des conseillers territoriaux : une équation à multiples inconnues

Type de document : Rapport parlementaire

Pagination : 241 pages

Édité par : Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

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