Rapport d'information fait au nom de la commission des finances sur la recevabilité financière des amendements et des propositions de loi au Sénat

Auteur(s) : Philippe Marini

Auteur(s) moral(aux) : Sénat. Commission des finances

Présentation

Depuis le 1er juillet 2007, le Sénat applique une procédure de contrôle systématique et a priori de la recevabilité financière des initiatives formulées par les sénateurs, au regard de l'article 40 de la Constitution. Dans la continuité de l'ouvrage présenté en 2008 par Jean Arthuis (rapport d'information n° 401 sur le bilan de l'application de l'article 40 de la Constitution depuis le 1er juillet 2007), le présent rapport a pour ambition d'expliquer le cadre dans lequel les différentes instances sénatoriales examinent la recevabilité des propositions de loi ou des amendements parlementaires, ainsi que la jurisprudence dégagée, au fil du temps, par la commission des finances. C'est en effet à cette dernière qu'incombe, au premier chef, la responsabilité de contrôler la recevabilité des initiatives parlementaires au regard de l'article 40 de la Constitution et de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

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Sommaire

ARBRE DE DÉCISION DU CONTRÔLE DE LA RECEVABILITÉ FINANCIÈRE DES AMENDEMENTS ET PROPOSITIONS DE LOI
 
 

PREMIÈRE PARTIE - LES CONDITIONS D'EXAMEN DE LA RECEVABILITÉ FINANCIÈRE DES INITIATIVES PARLEMENTAIRES

I. LES ORIGINES DE L'ARTICLE 40 DE LA CONSTITUTION

A. L'ENCADREMENT DES POUVOIRS FINANCIERS DU PARLEMENT

B. L'INTERDICTION DES « OPÉRATIONS COMPENSÉES »

C. LE CONTRÔLE DE LA RECEVABILITÉ FINANCIÈRE : UNE PROCÉDURE PARLEMENTAIRE

D. LE PÉRIMÈTRE DES RESSOURCES ET CHARGES PUBLIQUES

II. LA PROCÉDURE D'EXAMEN DE LA RECEVABILITÉ FINANCIÈRE

A. UN CONTRÔLE A PRIORI ET SUR INVOCATION

1. Le contrôle a priori, au stade du dépôt

2. Le maintien d'un contrôle sur invocation

B. RECEVABILITÉ FINANCIÈRE ET INITIATIVE PARLEMENTAIRE

1. Le « caractère absolu » de l'irrecevabilité financière

2. Respecter, autant que possible, l'initiative parlementaire

3. Un taux d'irrecevabilité modéré

III. L'ÉTENDUE ET LES FONDEMENTS DU CONTRÔLE DE LA RECEVABILITÉ FINANCIÈRE

A. LE CHAMP D'APPLICATION DE L'ARTICLE 40 DE LA CONSTITUTION

1. A quels textes s'applique l'examen de la recevabilité financière ?

2. Les personnes entrant dans le champ de l'article 40

B. LES BASES DE RÉFÉRENCE

1. La notion de droit existant

2. La référence au droit proposé

3. Les limites de la combinaison entre le droit existant et le droit proposé
 
 

DEUXIÈME PARTIE - L'EXERCICE DU CONTRÔLE DE LA RECEVABILITÉ FINANCIÈRE

I. L'INTERDICTION DES CRÉATIONS ET AGGRAVATIONS DE CHARGE PUBLIQUE

A. QU'EST-CE QU'UNE CHARGE PUBLIQUE ?

1. La charge doit être directe et certaine

2. La charge peut n'être qu'éventuelle ou facultative

3. Les cas d'irrecevabilité caractérisée

4. Les cas pour lesquels l'irrecevabilité n'est pas constituée

II. LA POSSIBILITÉ DE GAGER LES DIMINUTIONS DE RESSOURCES PUBLIQUES

A. LES CRITÈRES D'UNE PERTE DE RECETTES AU SENS DE L'ARTICLE 40

1. La perte de recettes s'analyse au sens juridique

2. La perte de recettes doit être directe

3. La perte éventuelle de recettes doit être gagée

4. La perte de recettes s'apprécie dans le temps

B. LES RECETTES NON FISCALES

1. Les ressources tirées du patrimoine des personnes publiques

2. Les sanctions

C. LES GAGES

1. Le gage doit être suffisant et immédiat

2. Le gage doit être conséquent

III. LES OPÉRATIONS SE SITUANT À LA FRONTIÈRE DES RECETTES ET DES DÉPENSES PUBLIQUES

A. LES PRÉLÈVEMENTS DIRECTS SUR RECETTES EN FAVEUR DE L'UNION EUROPÉENNE OU DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1. Le principe du prélèvement sur recettes

2. Les conséquences en termes de recevabilité financière

B. LES TAXES AFFECTÉES

1. La recevabilité des taxes affectées aux collectivités territoriales

2. Les taxes affectées aux opérateurs de l'Etat et aux autres organismes

C. LES DÉGRÈVEMENTS ET CRÉDITS D'IMPÔTS

1. Les dégrèvements d'impôt

2. Les crédits d'impôt

D. LES « BONUS-MALUS »
 
 

TROISIÈME PARTIE - LE CONTRÔLE DE LA RECEVABILITÉ ORGANIQUE

I. LE CADRE GÉNÉRAL DE LA RECEVABILITÉ ORGANIQUE

A. LE PRINCIPE DU CONTRÔLE DE RECEVABILITÉ ORGANIQUE

B. LES TEXTES CONCERNÉS

C. LES AMENDEMENTS DE CRÉDIT

II. LE DOMAINE ET LA STRUCTURE DES LOIS DE FINANCES

A. LE DOMAINE DES LOIS DE FINANCES

1. Les lois de finances de l'année

2. Les lois de finances rectificatives

B. LA BIPARTITION DES LOIS DE FINANCES

1. Les amendements relevant de la première partie

2. Les amendements relevant de la seconde partie

 

 

 

EXAMEN EN COMMISSION

 

ANNEXE 1 : LA RECEVABILITÉ FINANCIÈRE DES INITIATIVES AYANT TRAIT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

I. LA RECEVABILITÉ AU TITRE DE L'ARTICLE 40

A. L'IRRECEVABILITÉ DES TRANSFERTS DE CHARGES

1. Les transferts de charges entre l'Etat et les collectivités territoriales

2. Les transferts de charges entre collectivités territoriales

B. LES MODIFICATIONS DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS

1. La création de compétences

2. Les transferts de compétences

3. Les délégations de compétences

C. UNE APPLICATION CLASSIQUE DE L'IRRECEVABILITÉ DE LA CRÉATION OU DE L'AGGRAVATION DE CHARGES

1. L'augmentation des charges relatives au personnel

2. L'augmentation des contributions pesant sur les collectivités

3. La création de structures coûteuses

4. Autorisation de dépenser, incitation à dépenser et fléchage de recette

5. La recevabilité des initiatives consacrant le droit existant ou créant des « charges de gestion »

6. La jurisprudence « démocratie » et ses limites

D. LES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE L'ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS, ET ENTRE COLLECTIVITÉS

1. Les relations financières entre l'État et les collectivités territoriales

2. Les relations financières entre collectivités

E. LA COMPENSATION DES PERTES DE RECETTES POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

II. LA RECEVABILITÉ ORGANIQUE

A. LES AMENDEMENTS RELATIFS À LA FISCALITÉ LOCALE

B. LE MONTANT DES CONCOURS DE L'ETAT

C. LA RÉPARTITION DES CONCOURS DE L'ÉTAT

D. LA RÉPARTITION DES FONDS DE PÉRÉQUATION

E. LES CAVALIERS BUDGÉTAIRES
 
 

ANNEXE 2 : LA RECEVABILITÉ FINANCIÈRE DES INITIATIVES AYANT TRAIT AUX ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE

I. LA RECEVABILITÉ AU TITRE DE L'ARTICLE 40

A. LES ORGANISMES CONCERNÉS : LES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE

1. Les organismes relevant du champ des lois de financement de la sécurité sociale

2. Le régime d'indemnisation du chômage et les régimes de retraite complémentaire obligatoires

3. L'exclusion des régimes complémentaires facultatifs

B. LES PERTES DE RECETTES

1. Une « neutralisation » au niveau de la sécurité sociale des pertes de recettes résultant d'exonérations de cotisations sociales

2. L'irrecevabilité de l'introduction de compensations par l'Etat d'exonérations de cotisations sociales

3. L'irrecevabilité des mesures non assimilables à des pertes de recettes ne pouvant faire l'objet d'un gage

C. LES TRANSFERTS DE CHARGES

1. Les transferts de charges entre la sécurité sociale, l'Etat et les collectivités territoriales

2. Les transferts de charges entre personnes publiques relevant de la « sphère sociale »

D. LES CRÉATIONS OU AGGRAVATIONS DE CHARGE PUBLIQUE

1. Les cas d'irrecevabilité caractérisée

2. Les cas où la création ou l'aggravation de charge publique n'est pas constituée

II. LA RECEVABILITÉ ORGANIQUE

A. LES AMENDEMENTS « SOCIAUX » POUVANT FIGURER EN LOI DE FINANCES

B. LE CHAMP EXCLUSIF DES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
 

ANNEXE 3 - TABLEAU DES GAGES

ANNEXE 4 - PRINCIPALES DISPOSITIONS RELATIVES À LA RECEVABILITÉ FINANCIÈRE

INDEX

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Fiche technique

Type de document : Rapport parlementaire

Pagination : 178 pages

Édité par : Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

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