Repenser les minimas sociaux - Vers une couverture socle commun

Auteur(s) : Christophe Sirugue

Auteur(s) moral(aux) : Premier ministre

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Présentation

Après avoir présenté l'architecture actuelle des minimas sociaux qui compte dix dispositifs distincts et pointé sa complexité le rapport propose trois scénarios de réorganisation et l'ouverture du revenu de solidarité active aux jeunes de 18 à 25 ans. Le premier scénario vise à mettre en oeuvre dès le 1er janvier 2017 douze mesures de simplification des minima sociaux. Le deuxième scénario vise à réduire le nombre de dispositifs existants de dix minima sociaux à cinq dispositifs à l'horizon 2020. Et enfin le troisième scénario recommande la création d'une « couverture socle commune » qui viendrait remplacer les dix minima existants.

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Sommaire


SYNTHESE

INTRODUCTION 

1 DIX DISPOSITIFS CONSTITUENT L’ARCHITECTURE DES MINIMA SOCIAUX FRANÇAIS

1.1 Les prestations universelles de droit commun
1.1.1 Le revenu de solidarité active, allocation de droit commun à partir de 25 ans
1.1.2 L’allocation de solidarité pour les personnes âgées, lorsque l’âge de départ à la retraite est atteint 21

1.2 Une allocation liée à l’emploi : l’allocation de solidarité spécifique 

1.3 Les allocations permettant la prise en charge transitoire de certaines situations
1.3.1 La prime transitoire de solidarité
1.3.2 L’allocation temporaire d’attente
1.3.3 L’allocation veuvage 
1.3.4 Le revenu de solidarité outre-mer
1.3.5 L’allocation pour les demandeurs d’asile

1.4 Les allocations liées au handicap et à l’invalidité
1.4.1 L’allocation adultes handicapé 
1.4.2 L’allocation supplémentaire d’invalidité

1.5 Plus de quatre millions de personnes bénéficient ainsi de minima sociaux en France

2 L’ARCHITECTURE ACTUELLE DES MINIMA SOCIAUX SOUFFRE DE SA TROP GRANDE COMPLEXITE

2.1 Les allocataires des minima sociaux sont confrontés à des différences de traitement considérables
2.1.1 Les montants servis aux allocataires varient fortement en fonction du dispositif retenu
2.1.2 La prise en compte différenciée de la situation conjugale familiale creuse encore les différences entre les allocataires
2.1.3 L’existence de nombreux « droits connexes » peut faire considérablement évoluer la situation réelle de l’allocataire 
2.1.4 L’ensemble de ces règles conduit à des différences de traitement difficilement justifiables des allocataires

2.2 La complexité d’ensemble de l’architecture du système des minima sociaux pénalise directement l’allocataire dans son parcours
2.2.1 La France se distingue de ses voisins européens par le nombre de dispositifs existants 
2.2.2 Au sein de ce système, le parcours de l’allocataire est particulièrement complexe

3 LES SCENARIOS PROPOSES REPOSENT SUR UNE AMBITION COMMUNE : CREER DES DISPOSITIFS LISIBLES, OUVERTS A TOUS SANS CONDITION D’AGE ET CENTRES SUR L’ALLOCATAIRE

3.1 Premier principe : rendre plus aisé le parcours de l’allocataire et donner au système une lisibilité accrue 

3.2 Deuxième principe : réduire le non-recours aux minima sociaux

3.3 Troisième principe : lutter efficacement contre la pauvreté et de préserver la situation des allocataires actuels

3.4 Quatrième principe : garantir l’équité entre les bénéficiaires de minima sociaux

3.5 Cinquième principe : assurer le caractère opérationnel des mesures préconisées
3.5.1 Les propositions envisagées doivent être simples à mettre en œuvre par les administrations concernées
3.5.2 Les scénarios 2 et 3 poursuivent les mêmes objectifs, mais ont été pensés pour qu’un seul soit mis en œuvre, afin d’éviter des modifications répétées du système

3.6 Sixième principe : des mesures soutenables financièrement
3.6.1 Les mesures proposées doivent être compatibles avec la trajectoire de redressement des comptes publics
3.6.2 La situation financière des départements doit être examinée avec attention

3.7 Septième principe : assurer l’accès des jeunes aux dispositifs de droit commun
3.7.1 Il n’est plus acceptable de priver la grande majorité des 18-25 ans de l’accès au RSA
3.7.2 L’ouverture du RSA aux 18-25 ans représente une mesure dont les effets structurants doivent s’articuler avec la nécessité d’un accompagnement de ce public 

4 SCENARIO 1 : DOUZE MESURES DE SIMPLIFICATION IMMEDIATE DU FONCTIONNEMENT
DES MINIMA SOCIAUX

4.1 A architecture inchangée, le fonctionnement et l’accessibilité des minima sociaux existants
peuvent être considérablement renforcés

4.1.1 L’entrée dans les minima sociaux doit être facilité afin de lutter contre le non-recours
4.1.1 La mise en place d’un « effet figé » pour le calcul du RSA permettrait de donner davantage de stabilité aux allocataires

4.2 Le premier scénario vise également à atteindre un objectif d’équité en procédant à un
rapprochement de certains dispositifs liés aux minima sociaux

4.2.1 Les dispositifs d’intéressement de l’ASS et du RSA pourraient être progressivement rapprochés
4.2.2 La possibilité de cumuler l’AAH et l’ASS doit être supprimée 

4.3 Des mesures spécifiques peuvent être mises en œuvre afin d’améliorer la situation des bénéficiaires de l’allocation adulte handicapé
4.3.1 Les démarches des bénéficiaires d’AAH peuvent faire l’objet de simplifications accrues
4.3.1 Les personnes demandant l’AAH doivent faire l’objet d’un traitement équitable sur l’ensemble du territoire

5 SCENARIO 2 : REGROUPER LES DIX MINIMA SOCIAUX EXISTANTS AUTOUR DE CINQ POLES.

5.1 Le système actuel pourrait être profondément simplifié à travers une réduction importante du nombre de minima sociaux 

5.2 Le revenu de solidarité active serait conforté dans son rôle de socle de dernier recours en intégrant trois autres minima 
5.2.1 Le RSA pourrait permettre de prendre en charge les publics actuellement visés par l’allocation veuvage
5.2.2 Le maintien d’une allocation temporaire d’attente spécifiquement ciblée sur les anciens détenus et les expatriés de retour en France doit être interrogé 
5.2.3 L’existence du RSO, spécifique à l’outre-mer et dont l’objectif est de sortir les allocataires du marché du travail, est également à revoir

5.3 La limitation de la durée de perception de l’allocation spécifique de solidarité permettrait de redonner au dispositif son rôle de transition vers l’emploi
5.3.1 Les effets négatifs d’une fusion du RSA et de l’ASS sur les revenus et pensions des allocataires conduisent à écarter cette mesure
5.3.2 L’ASS peut toutefois être réformée en réaffirmant sa logique de transition entre le chômage indemnisé et l’emploi

5.4 L’allocation supplémentaire d’invalidité et l’allocation adulte handicapé peuvent être rapprochées de deux manières
5.4.1 La coexistence de l’ASI et de l’AAH, fonctionnant selon des modalités différentes, est source d’inégalités de traitement et de complexité pour les usagers
5.4.2 L’accès à l’AAH pourrait être automatisé pour les bénéficiaires d’une pension d’invalidité à faibles revenus
5.4.3 Les modalités d’évaluation du handicap et de l’invalidité pourraient être rapprochées 

6 SCENARIO 3 : INSTAURER UNE COUVERTURE SOCLE COMMUNE UNIQUE, SE SUBSTITUANT A L’ENSEMBLE DES MINIMA EXISTANTS 

6.1 Seule une réforme d’ampleur de l’architecture des minima sociaux permettrait de simplifier radicalement le système existant

6.2 Trois principes guident la construction de ce nouveau mécanisme 
6.2.1 L’objectif premier de ce nouveau dispositif doit être de lutter contre la pauvreté et non de doter chacun d’un « revenu universel »
6.2.2 Le nouveau dispositif doit désormais être versé à tout individu sous condition de ressources du ménage, dès 18 ans, sans tenir compte de la composition de son foyer
6.2.3 A terme, l’allocation devrait pouvoir être versée automatiquement

6.3 Le dispositif envisagé se composerait d’une couverture socle commune et de deux « compléments de parcours »
6.3.1 Toute personne se situant en-deçà d’un certain seuil de revenu pourrait bénéficier de la couverture socle commune 
6.3.2 Le « complément d’insertion » permettrait à tout actif de plus de 18 ans de s’inscrire dans une démarche d’insertion 
6.3.3 Le « complément de soutien » permettrait d’assurer un niveau de vie minimum aux personnes en situation de handicap ou aux personnes âgées. 

7 SYNTHESE DES SCENARIOS RETENUS

7.1 Il convient de choisir un scénario de moyen terme à mettre en œuvre parmi les scénarios 2 et 3 

7.2 Le 3e scénario, proposant une couverture socle commune, est à privilégier

8 LA REFORME DES MINIMA SOCIAUX DOIT S’ACCOMPAGNER D’UNE VERITABLE REVALORISATION DES POLITIQUES D’INSERTION 

8.1 Les politiques d’insertion ont été sacrifiées depuis plus d’une décennie
8.1.1 Les efforts consacrés aux politiques d’insertion se sont considérablement réduits
8.1.2 La baisse des dépenses consacrée aux politiques d’insertion pénalise directement les allocataires du RSA

8.2 Les politiques d’insertion doivent être l’objet d’efforts accrus, tout particulièrement en cas de recentralisation du RSA
8.2.1 Les négociations actuelles sur l’avenir du RSA ne doivent pas occulter la question des politiques d’insertion
8.2.2 En cas de recentralisation, le nouveau schéma financier adopté devra impérativement préserver les politiques d’insertion
8.2.3 Les modalités d’attribution des crédits nationaux permettant le financement des politiques d’insertion doivent être également revues 

8.3 Les politiques d’accompagnement doivent être réellement mises au service des bénéficiaires de minima sociaux 
8.3.1 Chaque allocataire doit pouvoir effectivement bénéficier de son droit à un accompagnement de qualité
8.3.2 Les efforts en matière de lutte contre la fraude pourraient enfin être poursuivis
8.3.3 . Les propositions en matière d’insertion s’inscrivent toujours dans le cadre d’une logique
de droits et devoirs modifiée à la marge 

CONCLUSION 

REMERCIEMENTS

LETTRE DE MISSION

COMPOSITION DU GROUPE DE TRAVAIL 

LISTE DES PERSONNES RENCONTREES

ANNEXE 1 : LES MINIMA SOCIAUX EN EUROPE : QUELS ENSEIGNEMENTS ?

1 LA FRANCE SE DISTINGUE PAR DES PRESTATIONS NOMBREUSES ET CIBLEES
1.1 Les dispositifs européens varient fortement tant par le nombre de dispositifs existant que par les montants octroyés
1.1.1 Trois grands systèmes de minima sociaux coexistent en Europe 
1.1.2 La France se distingue des autres Etats membres de l’Union, mais sa logique de ciblage accru des aides sociales est de plus en plus partagée
1.1.3 Les montants accordés au titre des minima sociaux varient fortement entre les Etats

1.2 L’activation est une logique largement répandue en Europe, mais l’amélioration de l’accès aux minima sociaux n’est jugé prioritaire que par un nombre plus limité de pays
1.2.1 Les minima sociaux ont été progressivement associés à une logique d’activation et de suivi du parcours du bénéficiaire
1.2.2 L’importance récemment accordée en France à la lutte contre le non-recours n’est partagée que dans les pays nordiques ainsi qu’au Royaume-Uni

1.3 Les pays européens ont des systèmes similaires pour l’invalidité et la vieillesse, mais pas pour le handicap
1.3.1 L’allocation pour adultes handicapés n’a pas d’équivalent partout en Europe, mais les pays accordent en général un revenu aux personnes invalides ne pouvant pas travailler
1.3.2 L’existence d’une allocation spécifique liée à la vieillesse n’est pas une spécificité française, mais d’autres pays recourent plutôt à une pension de base universelle

1.4 L’accès des minima sociaux aux jeunes est effectif dans la plupart des pays européens
1.5 La gouvernance est décentralisée, mais les conditions d’accès et les montants sont
généralement unifiés nationalement

2 ROYAUME-UNI : UNE REFORME DE SIMPLIFICATION CONDUISANT A DE FORTS EFFETS DISTRIBUTIFS
2.1 Un objectif de simplification, grâce à l’unification des barèmes, la mensualisation de l’aide et
un suivi « en ligne »
2.1.1 Six aides sociales sont unifées par la réforme
2.1.2 Le barème est unifié pour une meilleure compréhension par les bénéficiaires, et la prestation n’est plus individuelle

2.2 Une aide incitative au retour à l’emploi, associée à un contrôle des recherches effectuées
2.3 Une montée en charge encore limitée, et un coût nettement plus important que prévu
2.4 Les porteurs du projet concluaient à des effets distributifs importants, mais ne pouvaient pas réellement prévoir les effets sur l’emploi
2.4.1 La réforme crée des perdants et gagnants, dans le sens d’une plus grande progressivité 
2.4.2 Elle désavantage certains profils, et l’effet sur l’emploi peut difficilement être anticipé

2.5 Les premières évaluations concluent à une meilleure lisibilité et un effet légèrement favorable sur le retour à un emploi temporaire

3. ALLEMAGNE : UNE REFORME DES MINIMA SOCIAUX ET DU MARCHE DU TRAVAIL CONDUISANT A DES RESULTATS CONTRASTES 
3.1 Trois dispositifs composent le système allemand des minima sociaux
3.2 Un recours croissant à l’incitation monétaire, associée à une augmentation des dépenses d’insertion et de formation
3.3 L’Allemagne connaît une baisse du nombre de bénéficiaires de l’assistance chômage 
3.4 Mais la sortie des prestations sociales vers l’emploi n’implique ni une situation stable, ni une
sortie de la pauvreté

ANNEXE 2 - REVENU UNIVERSEL ET MINIMA SOCIAUX

1 APRES DE NOMBREUSES REFLEXIONS MENEES DES LE XVIIIEME SIECLE, LE CONCEPT DE REVENU UNIVERSEL FAIT L’OBJET DE NOUVEAUX DEBATS DEPUIS LES ANNEES 1960
1.1 Les premières réflexions sur le revenu de base reposent sur la juste propriété du sol 
1.2 Le sujet du revenu universel ressurgit dans les années 1960 aux États-Unis

2 LES DIFFERENTS PROJETS DE REVENU UNIVERSEL PRESENTENT DE NOMBREUX POINTS COMMUNS
2.1 Ce revenu est versé à tous sans condition de ressources 
2.2 Le revenu repose sur une base individuelle 
2.3 Le revenu est versé sans aucune contrepartie 
2.4 Le revenu universel permettrait de simplifier drastiquement le système d’aide sociale
2.5 Le revenu universel est parfois considéré comme un moyen de faciliter le retour à l’emploi

3 LES DIFFERENTS PROJETS SE DISTINGUENT TOUTEFOIS SUR TROIS ASPECTS MAJEURS 
3.1 Les montants proposés varient de 1 à 10 en fonction des propositions 
3.1.1 Un montant faible ne remet pas en cause la place centrale du travail mais peut être vu comme un outil de flexibilisation
3.1.2 Un montant élevé est susceptible de questionner et refonder la place du travail

3.2 De nombreux modes de financement du revenu universel peuvent être envisagés
3.2.1 Le mode de financement retenu conditionne la viabilité du dispositif dans le temps
3.2.2 Tous les modes de financement n’ont pas le même impact redistributif 
3.2.3 Les modalités de financement varient enfin par leurs sur les actions des agents économiques

3.3 Le revenu universel peut venir compléter le système de protection sociale existant voire s’y substituer
3.3.1 Le revenu universel peut compléter le système de transferts sociaux 
3.3.2 Le revenu universel peut conduire à réorienter une partie du système de protection sociale
3.3.3 Le revenu universel peut enfin se substituer à l’Etat-providence 

4 LE REVENU UNIVERSEL A FAIT L’OBJET D’EXPERIMENTATIONS, QUI RESTENT LIMITEES
4.1 De premières expériences de revenu universel ont eu lieu dans les années 1970
4.2 Depuis 2000, certains pays émergents ont mis en place des dispositifs proches du revenu universel 
4.3 Plusieurs initiatives ont enfin récemment émergé en Europe 
4.3.1 Aux Pays-Bas, des projets municipaux sont en cours de mise en place
4.3.2 En Suisse, un référendum sur le revenu de base inconditionnel aura lieu en juin 2016
4.3.3 La Finlande a décidé d’expérimenter le revenu universel sur un groupe limité de citoyens. 

ANNEXE 3 – « L’EFFET FIGE RSA » 

1 LA COMPLEXITE DE GESTION DES MINIMA SOCIAUX GENERE DE NOMBREUX INDUS Et RAPPELS QUI PENALISENT DIRECTEMENT LES ALLOCATAIRES
1.1 Une part importante des bénéficiaires est concernée par des régularisations des montants perçus
1.2 Essentiellement liés à des situations de changement professionnel, les indus et rappels sont caractérisés par des durées courtes

2 METTRE EN PLACE UN « EFFET FIGE » SUR LE CALCUL DU RSA PERMETTRAIT DE DE RENDRE DAVANTAGE PREVISIBLE LES REVENUS DES ALLOCATAIRES 
2.1 Les allocataires du RSA souhaitent privilégier une logique de prévisibilité au détriment de la réactivité du système
2.2 La mise en place d’un « effet figé » de trois mois pour le RSA permettrait de donner plus de visibilité aux allocataires
2.3 Deux cas-types permettent d’illustrer le lissage des montants perçus face à une variation brutale des revenus
2.3.1 Situation d’un couple lors de la naissance du deuxième enfant
2.4 Le mécanisme retenu doit conserver les cas de dérogation actuels, permettant d’éviter une cessation brutale du versement de la prestation pour des publics fragiles

3. CETTE MESURE POURRAIT ETRE MISE EN PLACE A COURT TERME ET PERMETTRAIT DE DIMINUER SIGNIFICATIVEMENT LES INDUS ET RAPPELS
3.1 La mise en place d’un effet figé sur le RSA permettrait de réduire significativement les
montants d’indus et de rappels
3.2 En fonction des modalités retenues et des arbitrages budgétaires effectués, la mesure pourrait
être rapidement mise en œuvre

PIECES JOINTES N°1 ET 2 – NOTES DREES DU 1ER MARS 2016 .

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Fiche technique

Type de document : Rapport officiel

Pagination : 170 pages

Édité par : Premier ministre

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