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Présentation

Par lettre en date du 11 janvier 2016, le ministre des finances et des comptes publics, la ministre de la décentralisation et de la fonction publique et le secrétaire d'Etat au budget ont confié au contrôle général économique et financier (CGEFI), à l'inspection générale de l'administration (IGA) et à l'inspection générale des finances (IGF), une mission relative au patrimoine des collectivités territoriales. Cette mission s'inscrit dans le cadre des revues de dépenses définies à l'article 224 de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (LPFP 2014-2019). La mission a retenu comme périmètre d'analyse l'ensemble du patrimoine non financier des collectivités territoriales (communes, départements et régions) et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Le présent rapport synthétise les constats et pistes de proposition de la mission qui sont détaillés dans six annexes thématiques jointes à ce rapport : l'annexe I établit une cartographie du patrimoine non financier des collectivités territoriales - l'annexe II traite de la comptabilisation du patrimoine et des règles d'amortissement - l'annexe III analyse l'organisation et les stratégies patrimoniales des collectivités territoriales - l'annexe IV traite des dépenses associées au patrimoine - l'annexe V analyse les recettes tirées par les collectivités de leur patrimoine et les outils de valorisation patrimoniale - l'annexe VI présente des exemples de collectivités tirés des déplacements de la mission et de rapports de chambres régionales des comptes.

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Sommaire

INTRODUCTION

1. ESSENTIELLEMENT DETENU PAR LE BLOC COMMUNAL, LE PATRIMOINE DES COLLECTIVITES TERRITORIALES A VU SA VALEUR FORTEMENT AUGMENTER DEPUIS 30 ANS

1.1. Le patrimoine des collectivités s’est développé en volume et sa valeur a fortement augmenté dans les dernières décennies, en lien avec l’évolution du marché immobilier

1.1.1. Évalué par l’INSEE à plus de 1 300 Mds€ en 2014, le patrimoine non financier des APUL représente 10 % du patrimoine national

1.1.2. Le patrimoine des APUL a plus que triplé en valeur depuis 1978, du fait non seulement des investissements nouveaux et des transferts d’équipement mais aussi de l’augmentation des prix du foncier

1.2. Très divers, le patrimoine des collectivités est surtout concentré au sein du bloc communal

1.2.1. Le bloc communal détient plus de 70 % de la valeur brute comptable des immobilisations gérées par les collectivités et leurs groupements

1.2.2. Très varié, le patrimoine des collectivités territoriales ne se résume pas à l’immobilier

2. QUOIQUE CERTAINES COLLECTIVITES SOIENT BIEN OUTILLEES, LE MANQUE DE CONNAISSANCE PRECISE DE LEUR PATRIMOINE LIMITE LA CAPACITE DE LA PLUPART D’ENTRE ELLES A FONDER UNE STRATEGIE PATRIMONIALE

2.1. Les collectivités disposent d’une connaissance physique de leur patrimoine de plus en plus fine mais les inventaires sont parfois partiels et d’une précision inégale

2.1.1. La plupart des collectivités disposent d’un inventaire physique de leurs biens

2.1.2. L’inventaire des collectivités, qui n’est pas toujours exhaustif, ne contient pas nécessairement d’informations suffisantes pour la définition d’une politique patrimoniale

2.2. La connaissance juridique du patrimoine est rendue complexe, tant du fait des différents statuts des biens que de la multiplicité des modes de gestion possibles

2.3. La connaissance sur le plan comptable du patrimoine des collectivités se heurte à la faiblesse de l’amortissement, qui ne permet pas d’appréhender la dépréciation du patrimoine

2.3.1. Le manque de coordination entre l’ordonnateur et le comptable peut se traduire par des incohérences ou des anomalies comptables

2.3.2. Le champ limité de l’amortissement obligatoire et la possibilité d’en neutraliser les conséquences budgétaires ne permettent pas d’appréhender à son niveau réel la dépréciation du patrimoine des collectivités

2.3.3. Alors que les informations patrimoniales sont éclatées entre le bilan comptable et le compte administratif, un compte financier unique serait de nature à faciliter la définition et le suivi d’une politique patrimoniale

2.4. Certaines collectivités sont engagées dans une stratégie de gestion dynamique de leur patrimoine fondée sur une meilleure connaissance de celui-ci

2.4.1. Sur le plan organisationnel, le suivi et le pilotage du patrimoine dépendent généralement de plusieurs services différents

2.4.2. Certaines collectivités se sont dotées d’outils de pilotage et d’un document de programmation patrimoniale, à l’origine d’une véritable stratégie, selon une démarche loin d’être généralisée

3. SI LE PATRIMOINE EST SOURCE DE DEPENSES DE FONCTIONNEMENT SUSCEPTIBLES D’ETRE OPTIMISEES, LES DEPENSES D’INVESTISSEMENT DES COLLECTIVITES DEVRAIENT A L’AVENIR PRIVILEGIER LA REHABILITATION DU PARC EXISTANT PLUTOT QUE DES EQUIPEMENTS NEUFS

3.1. Relativement dynamiques, les dépenses de fonctionnement associées au patrimoine des collectivités territoriales sont très variables selon les collectivités

3.1.1. Les dépenses de fonctionnement associées au patrimoine représentent 14 Mds€, auxquels il faut ajouter la masse salariale affectée à la gestion patrimoniale

3.1.2. Les dépenses de fonctionnement liées au patrimoine sont tirées par les investissements nouveaux et par le développement de normes

3.1.3. La forte hétérogénéité des niveaux de dépenses et de leur évolution selon les collectivités révèle des marges d’optimisation

3.2. Dès lors que les besoins de gros entretien et de réhabilitation croissent, l’investissement des collectivités devrait être moins orienté vers les équipements neufs

3.2.1. Délicate à évaluer, la part des investissements consacrée à du gros entretien et à la réhabilitation de l’existant se situerait entre 50 % et 60 %

3.2.2. Les flux d’investissement théoriquement nécessaires pour assurer le maintien en l’état du patrimoine existant augmentent et seraient nettement supérieurs aux investissements qui y sont effectivement consacrés

3.2.3. Une plus grande sélectivité des nouveaux projets pourrait permettre de dégager des marges de manoeuvre financières pour la réhabilitation du patrimoine existant

4. DIVERSES EVOLUTIONS JURIDIQUES SUR LE CADRE DES CESSIONS ET DES OUTILS DE VALORISATION SERAIENT SUSCEPTIBLES D’ACCROITRE LES RECETTES TIREES PAR LES COLLECTIVITES DE LEUR PATRIMOINE

4.1. En 2014, les recettes tirées par les collectivités de la valorisation de leur domaine et des cessions patrimoniales ont représenté 8 Mds€

4.1.1. Diverses, les recettes tirées de la seule valorisation du domaine et du patrimoine des collectivités représentent près de 5 Mds€

4.1.2. Les recettes de cessions des collectivités sont en forte baisse sur la période 2010-2014 mais demeurent significatives et nettement supérieures à celles de l’État

4.2. Si les outils permettant aux collectivités de valoriser leur domaine public sont nombreux, le recours plus systématique à des mises en concurrence lors de concessions domaniales apparaît souhaitable

4.2.1. La possibilité récente de constituer un fonds de commerce sur le domaine public ouvre des perspectives de meilleure valorisation

4.2.2. Le bail emphytéotique administratif (BEA) et l’autorisation d’occupation temporaire (AOT) permettent aux collectivités de concéder des droits réels sur leur domaine public

4.2.3. La publicité et la mise en concurrence lors de la passation de conventions d’occupation domaniale gagneraient à se développer

4.3. Le cadre juridique des cessions pourrait être ajusté pour maximiser le profit que tirent les collectivités de leurs cessions immobilières

4.3.1. De bonne qualité et appréciées des collectivités, les évaluations de France Domaine préalables aux cessions doivent perdurer

4.3.2. Les intérêts financiers des collectivités territoriales doivent être préservés en limitant à des cas exceptionnels les cessions de patrimoine à l’euro symbolique

4.3.3. La possibilité d’un déclassement anticipé gagnerait à être étendue aux collectivités territoriales

4.3.4. Comme pour l’État, un principe de publicité permettant une mise en concurrence pourrait être prévu pour les cessions immobilières des collectivités

 

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Fiche technique

Type de document : Rapport d'inspection

Pagination : 312 pages

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