Evaluation du partenariat renforcé entre Pôle emploi et les missions locales

Auteur(s) moral(aux) : Inspection générale des Affaires sociales

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Présentation

Pôle Emploi et les missions locales pour l’insertion professionnelle et sociale des jeunes ont engagé un partenariat contractualisé depuis 2006, qui vise à assurer la complémentarité entre les deux institutions auprès des jeunes. L’IGAS a été sollicitée pour évaluer l’accord de « partenariat renforcé » conclu entre l’Etat, Pôle Emploi, le Conseil national des missions locales (CNML) et l’Union nationale des missions locales (UNML) pour la période 2015-2018. Sur la base de ses visites et entretiens réalisées dans quatre régions et des enquêtes diligentées auprès des 436 missions locales et des 872 agences de Pôle Emploi, l’équipe missionnée a dressé un état des lieux de ce partenariat sur le plan de son pilotage, de ses modalités opérationnelles et de ses ressources (financements, systèmes d’information, ressources humaines…). Ses propositions d’évolution visent à donner une plus grande fluidité aux échanges et coopérations entre les deux partenaires et à améliorer la qualité de l’accompagnement des jeunes en difficulté.

 

 

 

 

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Sommaire

SYNTHESE

INTRODUCTION

1 LA GOUVERNANCE DE L’ACCORD DE PARTENARIAT RENFORCE MANQUE DE RIGUEUR ET LE PILOTAGE EST ECLATE

1.1 La gouvernance du partenariat renforcé n’est pas suffisamment structurée et outillée pour permettre un pilotage et un suivi efficaces de l’accord
 1.1.1 Le statut et l’hétérogénéité des missions locales ne facilitent pas leur pilotage et le suivi du partenariat renforcé
 1.1.2 Les instances de pilotage national de l’accord-cadre n’ont pas pris la mesure de leur mission
 1.1.3 L’élaboration du tableau de bord de pilotage de l’accord-cadre est inachevée

1.2 Les acteurs locaux se sont largement impliqués dans la déclinaison territoriale du partenariat, bien que la méthodologie d’élaboration des diagnostics soit imprécise et que le pilotage de l’accord reste perfectible
 1.2.1 Les projets locaux de coopération ont été mis en place dans les territoires malgré l’absence de concordance territoriale entre les deux réseaux
 1.2.2 Ces projets prennent appui sur des diagnostics territoriaux hétérogènes, non coordonnés et rarement mis à jour
 1.2.3 Dans les faits, les modalités du pilotage territorial de l’accord s’inspirent du pilotage national

2 SI LES METHODES DE TRAVAIL PARTENARIALES SE SONT AMELIOREES, LE PROCESSUS DE DELEGATION DE PPAE EST EN REVANCHE PERFECTIBLE

2.1 Le processus de délégation de PPAE comprend trois étapes allant de l’orientation par Pôle emploi au démarrage de l’accompagnement par la mission locale
 2.1.1 Le jeune est tout d’abord « orienté » par Pôle emploi vers la mission locale
 2.1.2 Le jeune « orienté » est ensuite « accepté » par la mission locale partenaire de l’agence Pôle emploi qui a procédé à l’orientation
 2.1.3 L’accompagnement du jeune « accepté » par la mission locale « démarre » suite à un entretien d’initialisation du PPAE

2.2 Le profil des jeunes en délégation de PPAE implique une prise en charge globale dans le cadre d’un parcours qui n’est cependant pas spécifique par rapport aux autres jeunes suivis en mission locale
 2.2.1 Les jeunes en délégation de PPAE représentent une faible part de la totalité des jeunes inscrits à Pôle emploi, mais aussi une faible part de la totalité des jeunes accompagnés par les missions locales
 2.2.2 La « photographie », incomplète, des jeunes en délégation de PPAE permet de présumer que ceux-ci cumulent des difficultés d’insertion professionnelles et sociales
 2.2.3 En termes d’intensité et de contenu, l’accompagnement des jeunes en situation administrative de délégation de PPAE n’est, en toute logique, pas spécifique par rapport à celui des autres jeunes suivis par les missions locales
 2.2.4 La durée de l’accompagnement est légèrement supérieure pour les jeunes en délégation de PPAE et les premiers motifs de sortie sont les abandons du jeune ou les absences à convocation
 2.2.5 En dépit d’un fléchissement constaté lorsque l’ancienneté au chômage augmente, la satisfaction des jeunes en délégation de PPAE est élevée, en hausse et supérieure à celle des jeunes suivis directement par Pôle emploi

2.3 La délégation de PPAE se caractérise par des complexités, un défaut de fluidité et une articulation difficile avec les offres de service des partenaires
 2.3.1 Les jeunes inscrits à Pôle emploi et suivis par les missions locales étant accompagnés soit en délégation de PPAE soit en dehors, ce double circuit est source de complexités
 2.3.2 Le nombre de jeunes « orientés », « acceptés », « démarrés » suivis dans le cadre du partenariat sont des repères imprécis, dont l’évolution globale sur la période 2015-2018 masque de fortes disparités
 2.3.3 La double déperdition entre jeunes « orientés » et « acceptés » puis entre jeunes « acceptés » et « démarrés » est préoccupante
 2.3.4 La durée moyenne entre l’orientation et le démarrage de l’accompagnement est assez longue, pouvant entraver la qualité du parcours du jeune concerné
 2.3.5 Le fait qu’une grande partie des jeunes orientés soit déjà connue de la mission locale pèse sur la valeur ajoutée du processus de délégation mais démontre aussi que ceux-ci « frappent souvent à la bonne porte »
 2.3.6 L’articulation entre le statut offert par la délégation de PPAE et les offres de service propres à chaque partenaire est complexe
 2.3.7 Si la possibilité d’une prise en charge spécifique des jeunes ayant besoin d’un accompagnement socio-professionnel doit être préservée, la valeur ajoutée de la situation administrative portée par la délégation de PPAE est faible

2.4 La valeur ajoutée de l’accord réside plutôt dans l’articulation entre les offres de service, qui s’est traduite par l’instauration de meilleures méthodes de travail entre les partenaires
 2.4.1 En théorie, au sein de l’accord-cadre et des projets locaux de coopération, la complémentarité des offres de service est très souvent abordée et repose sur des modalités variées de collaboration
 2.4.2 En réalité, ces collaborations ont surtout concerné l’offre de service destinée aux jeunes, plus rarement celle dédiée aux employeurs, à travers des outils classiques et surtout orientés vers la connaissance réciproque

3 L’ACTUELLE ORGANISATION DE LA COMPLEMENTARITE DES FONCTIONS SUPPORT LIMITE SENSIBLEMENT L’EFFICACITE DU PARTENARIAT

3.1 Le financement global stable des missions locales par Pôle emploi sur la période ne repose pas sur des critères de performance
 3.1.1 Pôle emploi se voit attribuer un statut ambigu de « contributeur » qui l’exclut du dialogue de gestion
 3.1.2 La subvention de Pôle emploi aux missions locales a, à juste titre, été globalisée dans le nouvel accord de partenariat renforcé
 3.1.3 L’actualisation de la clé de répartition des financements versés par Pôle emploi aux missions locales et la réorganisation territoriale ont influencé l’évolution de la subvention sur la période 2015-2018
 3.1.4 La stabilité de la subvention versée par Pôle emploi aux missions locales sur la période recouvre donc des évolutions contrastées selon les régions
 3.1.5 La répartition de la subvention de Pôle emploi ne tient pas compte de critères de performance
 3.1.6 Globalement, le financement des missions locales reste fragile, ce qui nécessite le plafonnement de l’impact de toute modification des critères de versement de la subvention versée par Pôle emploi

3.2 L’efficacité du partenariat repose en grande partie sur l’impulsion donnée par les managers en matière de gestion des ressources humaines et sur la qualité des relations interpersonnelles

3.3 Les difficultés d’appariement des systèmes d’information des deux réseaux nuisent à l’efficacité du partenariat
 3.3.1 Les systèmes d’information des deux réseaux communiquent via la plate-forme DUDE
 3.3.2 L’accès direct de Pôle emploi à I-milo s’étant avéré impossible, un traitement automatisé de transfert régulier de fichiers a dû être mis en place
 3.3.3 Les tentatives d’impulsion des instances de pilotage national pour améliorer les échanges d’informations se sont heurtées à des retards significatifs de mise en œuvre
 3.3.4 Un audit a mis en lumière la nécessité d’évolutions significatives d’I-milo
 3.3.5 Une perspective d’échanges accrus de données qualitatives est offerte par la technique des interfaces de programmation mais aucune feuille de route n’est fixée
 3.3.6 Compte tenu de la venue à échéance de la délégation de service public début 2021, il est nécessaire d’arbitrer rapidement sur la gouvernance d’I-milo

4 PROPOSITIONS D’EVOLUTIONS DES RELATIONS ENTRE POLE EMPLOI ET LES MISSIONS LOCALES

4.1 Outre la refonte de la délégation de PPAE, les offres de service des deux partenaires pourraient être rapprochées afin d’améliorer la qualité de leurs interventions, en direction des jeunes comme des employeurs
 4.1.1 Compte tenu de sa faible valeur ajoutée et de ses nombreuses limites, la délégation de PPAE pourrait être remplacée par un nouveau support partenarial entre Pôle emploi et les missions locales
 4.1.2 L’articulation des offres de service des deux partenaires pourraient être améliorée afin d’être plus lisibles pour le public jeune et de renforcer la qualité de leur accompagnement, notamment pour éviter les ruptures de trajectoires
 4.1.3 Une meilleure articulation des offres de service dédiées aux employeurs pourrait également être encouragée, principalement sous la forme d’expérimentations, en visant d’abord les partenariats locaux les plus matures

4.2 Les moyens informatiques, humains et financiers du partenariat renforcé doivent faire l’objet d’évolutions rapides afin d’aboutir à des coopérations plus fluides et décloisonnées
 4.2.1 S’agissant des systèmes d’information, l’amélioration de la qualité du partenariat implique notamment une gouvernance partagée et un dossier commun pour chaque demandeur d’emploi suivi par les missions locales
 4.2.2 Les partenaires doivent mettre leur politique de gestion des ressources humaines au service du rapprochement des deux réseaux pour un suivi mieux intégré des jeunes
 4.2.3 Le financement du partenariat doit être mis au service d’une amélioration de la collaboration entre Pôle emploi et les missions locales

4.3 A l’avenir, l’Etat doit assurer pleinement son rôle de pilote dans un cadre partenarial renouvelé et des GIP locaux pourraient utilement être constitués entre missions locales et agences Pôle emploi
 4.3.1 L’accord-cadre entre l’Etat, Pôle emploi et les missions locales doit devenir un outil opérationnel permettant d’améliorer l’offre de service en faveur des jeunes et des employeurs
 4.3.2 Les services de l’Etat en région devraient assurer le pilotage de la déclinaison régionale et locale de l’accord-cadre
 4.3.3 Le renforcement des liens entre acteurs locaux pourrait se concrétiser par la constitution de GIP regroupant plusieurs missions locales et agences Pôle emploi

RECOMMANDATIONS DE LA MISSION

LETTRE DE MISSION

LISTE DES PERSONNES RENCONTREES

ANNEXE 1 EXPLOITATION DE L’ENQUETE ADRESSEE AUX MISSIONS LOCALES

ANNEXE 2 EXPLOITATION DE L’ENQUETE ADRESSEE AUX AGENCES POLE EMPLOI

PIECE-JOINTE ANALYSE DE LA DAJ RELATIVE A LA CREATION DE GIP ENTRE LES MISSIONS LOCALES ET POLE EMPLOI

SIGLES UTILISES

 

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Fiche technique

Type de document : Rapport d'inspection

Pagination : 208 pages

Édité par : Inspection générale des affaires sociales

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