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Collectivités territoriales : une réforme largement attendue, des modalités complexes et contestées

le 30 09 2009 Archives.

Carte de France

Carte de France

La réforme des collectivités territoriales, annoncée comme un des grands enjeux de la fin de l’année 2009, devrait être lancée par la présentation en quelques semaines de trois projets modifiant les structures et la gouvernance des collectivités, réformant leur financement et précisant les axes de développement particuliers de l’agglomération parisienne.

Le projet de réforme des collectivités territoriales

Un projet de loiProjet de loiProjet de texte législatif déposé au Parlement à l’initiative du gouvernement. sur la réforme des collectivités territoriales (agglomération parisienne, Corse et Outre-mer mises à part) doit être examiné par le ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. d’ici la fin de l’année 2009. Cette réforme, présentée comme une priorité par le Président de la République, s’appuiera notamment sur les propositions faites par le Comité pour la réforme des collectivités locales présidé par l’ancien Premier ministre Edouard Balladur (mars 2009), ainsi que sur les conclusions d’une mission du Sénat présidée par Claude Belot, (juin 2009).

Deux priorités sont mises en avant par le gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. :

  • simplifier et rationaliser, pour mettre fin au "mille-feuille administratif" que représente la superposition de 36 789 communes, 101 départements, 26 régions et 15 900 syndicats intercommunaux.
  • clarifier le partage des compétences entre les niveaux d’administration.

Ce sont ainsi deux "couples" administratifs que privilégie le rapport Balladur : d’une part la région et le département, de l’autre les communes et intercommunalités. L’élection de conseillers communs aux deux collectivités (les conseillers territoriaux) siégeant à la fois au Conseil régional et au Conseil général, scellerait le rapprochement entre le département et la région, tandis que le rapprochement entre communes et structures intercommunales se concrétiserait par l’élection au suffrage universelSuffrage universelDroit de vote accordé à tous les citoyens majeurs. des conseillers communaux et intercommunautaires.

Pour contourner l’impossibilité de diminuer autoritairement le nombre de communes, l’intercommunalitéIntercommunalitéDésigne les différentes formes de coopération existant entre les communes. L’intercommunalité permet aux communes de se regrouper au sein d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI). est encouragée avec pour objectif sa rapide généralisation. Une nouvelle structure est créée pour les zones urbaines atteignant 500 000 habitants, la "métropole". Cette métropole se substituerait sur son territoire aux collectivités préexistantes (communes, communautés et Conseil général).

Il sera possible, pour des communes appartenant au même EPCIEPCIEtablissement public de coopération intercommunale (établissement public de coopération intercommunale), de fusionner pour créer une commune nouvelle. Les départements ou les régions le demandant pourraient aussi se regrouper (éventuellement après consultation des populations) si le gouvernement donne son accord.

Une nouvelle répartition des compétences est également à l’ordre du jour. L’objectif est que chaque compétence soit attribuée à une seule catégorie de collectivités : il s’agirait notamment de ne laisser qu’à la commune la "clause de compétence générale", qui serait désormais retirée aux départements et régions. Cette clause autorise une collectivité à se saisir de compétences autres que celles qui lui sont strictement attribuées par la loi, dès lors qu’elle juge utile de le faire pour l’intérêt public local, départemental ou régional.

Les pouvoirs publics avaient annoncé la présentation du projet de loi en Conseil des ministresConseil des ministresFormation collégiale réunissant l’ensemble des ministres. pour le début du mois de septembre. Certains arbitrages étant encore attendus, cette présentation a pris du retard et ne devrait intervenir qu’à la fin du mois d’octobre, ce qui rend très peu probable l’adoption de la loi avant les élections régionales prévues pour le mois de mars 2010.

Deux aspects du projet semblent poser des problèmes particulièrement difficiles : la création des conseillers territoriaux et leur mode d’élection d’une part, la suppression de la clause de compétence générale pour les régions et départements d’autre part. Au lieu de clarifier les rôles, la fusion des conseils généraux et des conseils régionaux (composés des mêmes élus "territoriaux") risque pour certains de masquer les missions différentes des régions et départements, créant une confusion qui ne pourrait qu’affaiblir les deux collectivités. L’abolition de la clause de compétence générale, même tempérée par des dispositions permettant certaines délégations de compétence, irait dans le même sens. De plus, le mode d’élection des conseillers territoriaux n’est pas encore déterminé, pas plus que ne le sont les compétences attribuées aux diverses collectivités.

La question des finances locales

Le Président de la République a annoncé au mois de février la suppression de la taxe professionnelle versée par les entreprises aux collectivités territoriales, au motif qu’étant en partie assise sur les investissements (équipements et biens mobiliers), elle constitue un frein à leur développement et à leur compétitivité.

La taxe professionnelle représente environ la moitié des recettes des collectivités territoriales. Il est donc impératif que sa perte soit compensée. C’est la loi de financesLoi de financesLoi qui détermine, pour un exercice (une année civile), la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. pour 2010, dont le projet a été présenté en Conseil des ministres le 30 septembre 2009, qui fixera les modalités de cette compensation.

Pour ce faire, le gouvernement préconise la création d’une "cotisation économique territoriale". Cette cotisation sera assise en partie sur la valeur foncière des terrains occupés et en partie sur la "valeur ajoutée" dégagée par l’entreprise. L’investissement, représenté par les équipements et les biens mobiliers sur lesquels étaient en partie assise la taxe professionnelle, disparait ainsi de l’assiette du nouvel impôt.

De plus, le projet prévoit une nouvelle ventilation de la fiscalité locale : la taxe foncière irait aux communes, la partie de la nouvelle cotisation complémentaire calculée sur la valeur ajoutée irait aux départements et régions.

De nouvelles taxes pourraient également être attribuées aux collectivités (sur les antennes de téléphonie mobile, sur les éoliennes, etc.) et des transferts d’impôts aujourd’hui perçus par l’État pourraient aussi être mis en place (taxe sur les conventions d’assurance, taxe sur les surfaces commerciales, etc.).

Ces nouveaux dispositifs ne suffisent pas à apaiser les inquiétudes exprimées par de nombreux élus. Ils craignent d’abord qu’ils soient insuffisants pour compenser les pertes de revenus provoquées par la fin de la taxe professionnelle. De plus, ils refusent que les financements attribués aux collectivités locales soient adoptés à la fin de l’année 2009 avec la loi de finances, alors que la loi qui doit réformer profondément les collectivités territoriales n’entrera réellement en discussion qu’ensuite, au printemps 2010. Beaucoup demandent que la réforme de la taxe professionnelle soit reportée d’un an, lorsque la nouvelle organisation de l’administration territoriale sera lisible.

Le cas du "Grand Paris"

L’agglomération parisienne fait aujourd’hui l’objet d’un traitement particulier du fait de son exceptionnelle densité et de son rôle de région capitale. Le caractère "exceptionnel" de la région parisienne se concrétise par la création d’un portefeuille attaché au "Grand Paris" au sein du gouvernement : Christian Blanc est secrétaire d’Etat, chargé du développement de la région capitale, depuis mars 2008. Paris et la région Ile-de-France ne seraient ainsi pas concernées par l’ensemble des dispositions du texte sur la réforme des collectivités territoriales.

Le simple fait de créer au sein du gouvernement un poste ministériel consacré exclusivement à la région parisienne a suscité chez nombre d’élus locaux (des régions, départements ou des communes), des inquiétudes sur un recul des acquis de la décentralisationDécentralisationProcessus consistant pour l’Etat à transférer au profit des collectivités territoriales certaines compétences et les ressources correspondantes. et une nouvelle main-mise de l’Etat sur la "région capitale".

Un projet de loi sur le "Grand Paris" doit être présenté en Conseil des ministres au cours du mois d’octobre 2009. Il doit concerner essentiellement les grands projets d’infrastructure notamment en matière de transport avec la mise en place d’un nouveau réseau ferroviaire reliant dans toute l’agglomération des "zones à très fort potentiel de développement" et prévoyant l’aménagement de "territoires stratégiques" autour d’une quarantaine de gares réparties au long de ce réseau.

La plupart des associations d’élus locaux considèrent que les élus n’ont pas été suffisamment associés à la prise de décision et, comme l’Association des maires d’Ile-de-France (AMIF), demandent que l’Etat "rouvre le dialogue avec les villes, les départements, la Région, Paris Métropole (syndicatSyndicatAssociation de personnes dont le but est de défendre les droits et les intérêts sociaux, économiques et professionnels de ses adhérents. mixte regroupant Paris et plusieurs dizaines de collectivités territoriales de l’agglomération) et les associations d’élus" et souhaitent qu’il soit "donné un peu plus de temps à la concertation".

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