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La décentralisation : Acte II

le 17 02 2005 Archives.

La gestion des routes : l'une des compétences transférées aux collectivités.

La gestion des routes : l’une des compétences transférées aux collectivités. © La Documentation française Photo : Philippe Guignard

A partir de 2005, la loi relative aux libertés et responsabilités locales entre progressivement en vigueur. Cette loi constitue le dernier volet de ce qu’on a appelé l’Acte II de la décentralisationDécentralisationProcessus consistant pour l’Etat à transférer au profit des collectivités territoriales certaines compétences et les ressources correspondantes.. Où en est le processus de décentralisation engagé depuis un quart de siècle ? Quelles seront les nouvelles compétences des collectivités locales après la mise en œuvre des derniers textes adoptés ?

La décentralisationDécentralisationProcessus consistant pour l’Etat à transférer au profit des collectivités territoriales certaines compétences et les ressources correspondantes.... un processus engagé il y a plus de 20 ans

Le processus de décentralisation a été engagé en France par les lois Deferre de 1982-1983. Ces lois avaient allégé la tutelle de l’Etat sur les collectivités locales, avaient donné au département et à la région une autorité exécutive (ce n’est plus le préfet qui assure l’exécution des décisions, mais le président du conseil général ou de la région) et avaient transformé la région en collectivité territorialeCollectivité territorialeStructure administrative, distincte de l’administration de l’État, qui doit prendre en charge les intérêts de la population d’un territoire précis. au même titre que la commune ou le département.

Les compétences transférées alors aux collectivités concernent l’urbanisme et le logement, la formation professionnelle, l’aménagement du territoireAménagement du territoireEnsemble des actions publiques tendant à un développement équilibré des régions et à une organisation de l’espace selon une conception directrice., l’action sociale, la santé et les transports. Des aides financières sont accordées par l’Etat aux collectivités sous la forme de dotations (dotations globales de fonctionnement, d’équipement, de décentralisation).

Vingt ans après cette première étape, le bilan (présenté dans de nombreuses études et rapports) restait positif mais mettait en évidence la nécessité d’un approfondissement dans les domaines de la démocratie locale et de la définition des relations des collectivités avec l’Etat. La question des moyens accordés aux collectivités restait posée ainsi que celle d’une clarification des compétences attribuées à chacune d’elles.

En même temps qu’un nouveau transfert de compétences était envisagé, il est apparu nécessaire de consacrer les avancées préconisées par une réforme constitutionnelle affirmant « l’organisation décentralisée de la République » et garantissant ainsi aux collectivités locales leurs nouvelles compétences, libertés et ressources financières.

L’Acte II de la décentralisation

Depuis 2003, le gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. a fait adopter plusieurs textes qui sont présentés comme l’Acte II de la décentralisation. D’abord la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 sur l’organisation décentralisée de la République étend les responsabilités des collectivités et leur reconnaît notamment un droit à expérimentation. Elle renforce leur autonomie financière et élargit la démocratie locale (droit accordé aux collectivités locales d’organiser des référendums décisionnels et droit de pétition pour les électeurs). La loi constitutionnelleLoi constitutionnelleLoi qui modifie la Constitution. aménage également le statut de l’outre-mer.

Ensuite, la mise en œuvre de cette réforme a nécessité l’adoption de 3 lois organiques relatives à l’expérimentation par les collectivités, aux référendums locaux et à l’autonomie financière des collectivités territoriales.

Enfin, la loi relative aux libertés et responsabilités locales, du 13 août 2004, est présentée par le gouvernement comme la dernière étape législative de ce nouvel « Acte » de la politique de décentralisation. Ce texte énumère l’ensemble des nouvelles compétences transférées par l’Etat aux collectivités locales. Il définit les principes permettant la compensation financière des différents transferts de compétence et il organise les modalités de transferts des personnels de l’Etat vers les collectivités ainsi que les garanties apportées aux fonctionnaires transférés. Huit domaines sont définis comme pouvant faire l’objet d’expérimentations. Les modalités d’organisation et de fonctionnement de l’intercommunalitéIntercommunalitéDésigne les différentes formes de coopération existant entre les communes. L’intercommunalité permet aux communes de se regrouper au sein d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI). sont simplifiées de façon à faciliter son extension à l’ensemble du territoire.

Les principales compétences transférées à partir de 2005

Les compétences transférées concernent, notamment, les secteurs suivants :

-  le développement économique :renforcement du rôle de coordination de la Région
-  la formation professionnelle : la Région devra désormais définir et mettre en œuvre la politique d’apprentissage et de formation professionnelle des adultes en recherche d’emploi.
-  les transports : entre autres, certaines parties des routes nationales sont transférées aux départements, les collectivités territoriales (ou leurs groupements) pourront prendre en charge la création et la gestion des aéroports (à l’exception de certains aéroports d’intérêt national ou international), ...
-  l’action sociale : les départements se voient attribuer un rôle de « chef de file » en matière d’action sociale, il aura notamment à sa charge l’ensemble des prestations d’aide sociale
-  le logement social : la loi prévoit le transfert aux collectivités locales des responsabilités relatives aux politiques de l’habitat, ne conservant à l’Etat qu’un rôle de « garant de la solidarité nationale ». L’essentiel des responsabilités doit être transféré aux départements ou aux groupements intercommunaux.
-  l’éducation et la culture : les personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) des lycées et collèges doivent être recrutés et gérés par la collectivité dont ils relèvent (département pour les collèges, région pour les lycées). La propriété des immeubles protégés au titre des « monuments historiques » appartenant à l’Etat pourra être transférée aux collectivités territoriales le demandant.

A chaque type de collectivités sont ainsi attribuées de nouvelles compétences. Au total ce sont la région et, surtout, le département qui se voient confier l’essentiel des nouvelles responsabilités. La commune et le groupement de communes restent des niveaux relativement peu concernés par cette seconde vague de décentralisation (voir le tableau des nouvelles compétences attribuées à chaque type de collectivité).

Les collectivités locales volontaires pourront mener des expérimentations dans les huit domaines suivants : la gestion des fonds structurels européens, les interventions économiques, le transfert des aéroports, la résorption de l’insalubrité, le financement de l’équipement sanitaire, l’assistance éducative confiée par la justice aux départements, l’organisation des écoles primaires et l’entretien du patrimoine. Des conventions devront être passées avec l’Etat pour l’attribution des moyens nécessaires à ces expérimentations.

Les agents fonctionnaires titulaires des services transférés sont en position de « mise à disposition provisoire » à partir de l’entrée en vigueur de la loi (1er janvier 2005). A compter de la publication des décrets de partition définitive des services transférés, ils auront un délai de 2 ans pour choisir l’intégration dans la fonction publique territoriale ou rester en position de détachement. Les agents non titulaires ne disposent pas de ce droit d’option et leur contrat est automatiquement repris par la collectivité d’accueil.

La compensation financière devrait être intégrale, les nouvelles ressources devraient correspondre aux ressources que l’Etat consacrait à l’exercice des compétences transférées. L’évaluation sera effectuée par La Commission consultative sur l’évaluation des charges (CCEC) sur la base des 3 années précédant le transfert. Elle évaluera, à l’occasion de l’examen par le ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. de la loi de financesLoi de financesLoi qui détermine, pour un exercice (une année civile), la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte., l’évolution des transferts de compétences, les modalités de leur compensation ainsi que l’évolution des recettes fiscales.

Les questions des modalités de transferts des personnels de l’Etat vers les collectivités locales, ainsi que celles concernant la compensation financière des transferts de compétences sont celles qui suscitent le plus d’inquiétudes et de polémiques chez les partenaires sociaux ou les élus locaux. Les syndicats de l’Education nationale, par exemple, contestent la nécessité de procéder au transfert des personnels administratifs des lycées et collèges. De nombreux élus locaux, parmi lesquels la quasi totalité des présidents de régions, mettent en doute le caractère intégral des compensations financières annoncées.

Un calendrier de mise en oeuvre progressif

La loi relative aux libertés et responsabilités locales est entrée en vigueur dès sa promulgationPromulgationActe par lequel une loi votée devient exécutoire. Consiste en un décret signé par le président de la République et contresigné par le Premier ministre et les ministres chargés de l’application de la loi., le 13 août 2004, pour les dispositions concernant le renforcement de l’intercommunalité et l’assouplissement de son fonctionnement. Les transferts de compétences, le transfert des personnels et l’attribution des moyens financiers se font de façon progressive à partir du 1er janvier 2005. Le calendrier prévisionnel prévoit, pour les transferts de compétences :
- formation professionnelle : d’ici à 2008.
- voirie : au plus tard le 1er janvier 2008.
- ports et aéroports : les demandes de transfert doivent être déposées par les collectivités avant le 1er janvier 2006 pour les ports et avant le 1er juillet 2006 pour les aéroports. Les transferts seraient opérés avant le 1er juillet 2007.
- logement social ou logement étudiant : aucun délai n’est assigné pour la signature de conventions avec l’Etat.
- équipement sanitaire : l’expérimentation doit être engagée avant le 1er janvier 2006.
- gestion des crédits des monuments historiques : transfert durant l’année 2005.

Quant aux transferts de personnels, ils s’étaleront sur au moins 3 ans. Mis à la disposition des collectivités locales à partir du 1er janvier 2005, les agents conserveront automatiquement ce statut jusqu’à la partition définitive des services qui doit intervenir au cours de l’année 2006. Les agents disposeront alors encore de 2 ans pour faire connaître leur choix concernant leur statut.

Pour l’attribution des moyens financiers :ils seront progressivement attribués par chaque loi de finances entre 2005 et 2008.

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