Société : vers une refondation des politiques d’insertion et une réforme des minima sociaux

le 2 06 2008

Grenelle de l’insertion

Selon une enquête récemment publiée par la CREDOC, un tiers des 25-59 ans ont, au cours de leur vie, une difficulté d’insertion (chômeur de plus d’un an, allocataire d’un minimum social ou en contrat aidé). Dédié au retour à l’emploi, le Grenelle de l’insertion a conclu le 27 mai 2008 à la nécessité de réformer les contrats d’insertion et l’accompagnement des personnes éloignées de l’emploi, mais la question du financement fait débat.

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Le diagnostic : une politique d’insertion « à bout de souffle »

Annoncé par le président de la République le 2 octobre 2007, l’organisation d’un Grenelle de l’insertion dédié à la refondation des politiques d’insertion répond à un triple constat.

Les dispositifs d’insertion sont devenus de plus en plus complexes et fonctionnent de plus en plus sur des logiques de cloisonnement, source d’exclusion. Le 17 janvier 2008, devant le ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat., le haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté indique que si certains résultats des politiques d’insertion menées depuis vingt ans « ne doivent pas être oubliés, ni niés », les mesures prises avec de « louables intentions », mises bout à bout, ont abouti à produire « un système de relégation » où « nous avons finalement eu à la fois le chômage et la pauvreté au travail, l’exclusion et la précarité ».

Les gains du travail sont annulés par la diminution des prestations sociales versées en l’absence d’emploi. Selon l’avant-propos du livre vert sur l’insertion, paru en mars 2008, cette logique – qui est notamment celle du revenu minimum d’insertion (RMI), de l’allocation parent isolé (API) et de l’allocation adulte handicapé (AAH) – n’est pas adaptée à la reprise d’un emploi et engendre, du fait des effets de seuil, des trappes à inactivité.

Plus de 7 millions de Français vivent actuellement sous le seuil de pauvreté (817 euros par personne et par mois). Dans son rapport 2007-2008, l’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale constate que si leur nombre n’a pas augmenté depuis 2002, leur situation s’est cependant dégradée, tandis que le phénomène des travailleurs pauvres s’amplifie : estimé à 1,5 millions de personnes en 2003, il est de 1,7 million en 2005.

Le 21 novembre 2007, le haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté présente les trois objectifs assignés au Grenelle de l’insertion :
 replacer l’insertion au cœur des débats de société en donnant la parole aux professionnels, aux associations et aux bénéficiaires, et en mobilisant les collectivités territoriales, les entreprises et les partenaires sociaux ;
 améliorer la performance globale des politiques d’insertion ;
 engager les réformes de fond « qui s’imposent », en fusionnant la dizaine de contrats aidés existants en un « contrat unique d’insertion », applicable dans les secteurs public et privé.

Le Grenelle de l’insertion : débats et expérimentations

Inspiré du « Grenelle de l’environnement », le processus du Grenelle de l’insertion est lancé à Grenoble les 23 et 24 novembre 2007 pour constituer, durant 6 mois, « un temps de négociation collective pour refonder une politique d’insertion plus performante ». Il est présenté comme l’occasion de repenser les objectifs et caractéristiques des contrats aidés et d’expérimenter le RSA (revenu de solidarité active).

Trois groupes de travail, réunissant des experts ou parties prenantes de l’insertion professionnelle (bénéficiaires, usagers et salariés en insertion, intervenants sociaux, associations de lutte contre l’exclusion, représentants de l’Etat, etc.) débattent respectivement des objectifs de la politique d’insertion et sa gouvernance, des trajectoires et parcours d’insertion, et du rôle des employeurs et de leur implication dans les politiques d’insertion. Les parlementaires sont associés aux travaux du Grenelle par le biais de ses représentants au sein des groupes de travail et l’organisation d’un débat au Parlement le 17 janvier 2008. Un site internet, www.grenelle-insertion.fr, est par ailleurs mis à la disposition des citoyens. A ce lieu d’information, de forum et de débat était associé l’organisation de forums thématiques des rencontres territoriales qui abordent certains aspects plus spécifiques, comme l’insertion professionnelle des personnes détenues, l’accès au crédit et aux services bancaires, l’illettrisme et les perspectives européennes de l’insertion.

Le haut commissaire aux solidarités active rend public le 2 mars 2008 un livre vert sur le revenu de solidarité active (RSA).

Le RSA est destiné à compenser la perte de certaines aides sociales lors de la reprise d’emploi des bénéficiaires de minima sociauxMinima sociauxPrestations sociales visant à garantir un revenu minimal à une personne en situation de précarité. et d’apporter un complément de revenu aux salaires insuffisants pour franchir le seuil de pauvreté. Autorisée par la révision constitutionnelle de 2003 et conformément à la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, l’approche retenue pour sa mise en place est celle de l’expérimentation, avant sa généralisation dans le courant de l’année 2009. Une circulaire ministérielle du 25 octobre 2007 avait précisé le cadre général de l’expérimentation du RSA, considérée comme la première étape d’une réforme plus profonde des minima sociaux, et désormais entreprise dans une quarantaine de départements.

Le livre vert sur le RSA décrit la portée, les objectifs et les modalités de la réforme du RSA. Sa publication ouvre, dans le cadre du Grenelle de l’insertion, une phase de consultation publique de 10 semaines sur 15 grandes questions, parmi lesquelles les droits et les devoirs des bénéficiaires du RSA, la répartition entre solidarité nationale et les politique sociales territoriales, les services publics concernés par le RSA.

Le RSA, entre le souhaitable et le possible…

L’impact du RSA sur le budget de l’État et sur le marché du travail, ainsi que les débats portant sur ses modalités de mise en œuvre ont fait craindre un temps une remise en cause de cette nouvelle prestation.

L’impact du RSA sur le budget. Le 1er avril 2008, le Premier ministre indique que le projet, estimé à 3 milliards d’euros au début du quinquennat, présente deux inconvénients : « trop coûteux », il « conduit à diminuer la prime pour l’emploi pour un très grand nombre de Français ». Le 24, le président de la République confirme la mise en place du revenu de solidarité active, en soulignant que l’enveloppe supplémentaire affectée au RSA ne devrait finalement pas dépasser 1 à 1,5 milliard, l’essentiel du financement devant se faire sous la forme d’un redéploiement de la prime pour l’emploi (PPE), aujourd’hui versée à environ 8,5 millions de bénéficiaires pour un total de 4 milliards d’euros, en direction de « ceux de nos compatriotes qui en ont vraiment besoin ».

L’impact du RSA sur le marché du travail : soumises pour avis au Conseil d’orientation pour l’emploi, les questions en débat dans le livre vert ont notamment concerné l’intégration éventuelle dans le dispositif des chômeurs en fin de droits, l’ouverture ou non de droits aux jeunes de moins de 25 ans (qui peuvent bénéficier de l’API et de la PPE mais qui n’ont pas droit au RMI), la dégressivité ou non du RSA et surtout le taux de cumul. Lors de son entretien télévisé du 24 avril, le président de la République estime qu’« en dessous de 1,1 ou 1,2 SMIC », il doit être possible de « cumuler le revenu du travail et le revenu de l’assistanat ».

Les modalités de mise en œuvre du RSA ont fait l’objet en décembre 2007 d’un rapport de l’Inspection générale des finances (IGF). L’IGF passe en revue les différentes modalités de versement possibles du RSA - prestation sociale, crédit d’impôt ou crédit de cotisations sociales - et définit quelles seraient les conditions d’un pilotage du RSA entre l’État, actuellement responsable du versement de la PPE, de la prime de retour à l’emploi, de l’API et du barème du RMI, et les départements, responsables de la mise en œuvre du RMI et de l’insertion des personnes éloignées de l’emploi.

Vers un projet de loiProjet de loiProjet de texte législatif déposé au Parlement à l’initiative du gouvernement. portant généralisation du revenu de solidarité active et réforme des politiques d’insertion

A l’issue du Grenelle de l’insertion, le 27 mai 2008, les participants se sont accordés sur une feuille de route déclinant douze chantiers prioritaires. Parmi les axes essentiels repris par le Premier ministre figurent, d’une part, le principe d’un parcours d’insertion bâti « autour d’un référent unique dans le service publicService publicActivité d’intérêt général prise en charge par une personne publique ou par une personne privée mais sous le contrôle d’une personne publique. On distingue les services publics d’ordre et de régulation (défense, justice...), ceux ayant pour but la protection sociale et sanitaire, ceux à vocation éducative et culturelle et ceux à caractère économique. Le régime juridique du service public est défini autour de trois principes : continuité du service public, égalité devant le service public et mutabilité (adaptabilité). de l’emploi » issu de la fusion ANPE-Assedic (y compris pour les demandeurs d’emploi non indemnisés et pour les personnes les plus éloignées de l’emploi) et, d’autre part, la fusion des contrats aidés en deux contrats seulement : le « contrat unique d’insertion » et le « contrat de professionnalisation », dont l’accès serait élargi aux adultes en insertion et aux jeunes sans qualification.

Lors de la présentation de cette "feuille de route", François Fillon a reconnu la nécessité de « consolider » le financement de la politique d’insertion tout en insistant sur « l’utilisation correcte des moyens actuels ». Annonçant la mise en place d’une équipe de suivi de la mise en œuvre des résolutions du Grenelle, le Premier ministre a souhaité que le « projet de loi portant généralisation du revenu de solidarité active et réforme des politiques d’insertion » soit examiné en conseil des ministresConseil des ministresFormation collégiale réunissant l’ensemble des ministres. « dans les meilleurs délais », pour un examen parlementaire à l’automne 2008.

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• Voir aussi
  • Revenu de solidarité active : le bilan des expérimentations 
  • Emploi : quel sera l’impact du revenu de solidarité active ? 
  • Grenelle de l’insertion et revenu de solidarité active : des principes à la réalisation (2005-2009) 
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