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Budget 2007 : vers une maîtrise des dépenses de l’Etat ?

le 27 11 2006 Archives.

Budget 2007, les priorités

Budget 2007, les priorités Crédit : © Communauté européenne, 2006

Adopté par les députés mardi 21 novembre 2006, le projet de budget pour l’année 2007 est discuté au Sénat jusqu’à la mi-décembre. Quatre priorités sont affichées par le gouvernement : la baisse des dépenses, des impôts, du déficit et de la dette publique. Le projet de budget 2007 est aussi le 2ème budget mis en forme selon les règles instaurées par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

La maîtrise des dépenses publiques

Pour la première fois, dans le projet de loi de finances pour 2007, il est prévu une diminution des dépenses en volume, avec une progression "à périmètre constant" limitée à 0,8%, soit un point de moins que l’inflation prévue (1,8% en 2007). La progression des dépenses de 2,2 milliards d’euros par rapport à 2006 provient de la hausse des versements de pensions, sous l’effet des départs en retraite plus nombreux, et du renchérissement du coût de la dette, liée à l’augmentation des taux d’intérêt. Le paiement des intérêts de la dette est d’ailleurs le 2ème poste de dépenses le plus important du projet de budget de l’Etat après la défense et devant l’enseignement scolaire.

Cette maîtrise des dépenses entend s’appuyer notamment sur les audits de modernisation et sur les contrats de performance qui vont programmer dans le temps la mise en place des « actions de modernisation ». Les quatre premières vagues d’audits ont identifié 3 milliards d’économies potentielles sur trois ans qui se traduisent en 2007 par une rationalisation des achats publics, la suppression de 15 019 postes de fonctionnaires, l’inflexion des frais de justice, l’utilisation d’internet pour réaliser des gains de productivité. La maîtrise des dépenses s’appuie également sur des cessions d’actifs pour un montant compris entre 5 à 10 milliards d’euros. Dans le rapport d’information de l’Assemblée nationale préalable au débat d’orientation budgétaire pour 2007, le député UMP G. Carrez affirme qu’il est cependant difficile d’estimer les économies qui pourront être réalisées dès 2007 sous l’effet de ces audits. Quant aux députés socialistes Eric Besson et Didier Migaud, ils ont exprimé lors des débats leur scepticisme sur la réalité de la maîtrise des dépenses : selon eux le budget de l’Etat aurait progressé de 2,49% si les transferts aux collectivités et au budget de la sécurité sociale d’un certain nombre de charges (nouveaux allègements au profit des PME ou nouvelles compétences pour les collectivités) avaient été pris en charge par l’Etat.

Pour la deuxième année, le budget de l’Etat est présenté par politique publique déclinée en missions, programmes et actions. Parmi les 48 missions budgétaires prévues par le projet de loi de finances (contre 49 en 2006), les plus fortes variations de crédits concernent les régimes spéciaux de retraite (+10,9%), la justice (+5,2%), la santé (+5,5%), les transports (-3,9%), le travail et l’emploi (-3,9%). Les secteurs de l’enseignement, la défense ou les finances perdent des emplois mais les gendarmes, policiers, magistrats et chercheurs voient leurs effectifs croître. Le financement des lois de programme relatives à la sécurité intérieure, à la justice et à la défense est "strictement" mis en œuvre. Un milliard d’euros de moyens nouveaux sont dégagés en application de la loi de programme pour la recherche. L’aide publique au développement est portée à 0,5% du revenu national brut.

Les promesses de baisse d’impôt, le déficit budgétaire et le désendettement de l’Etat

Le projet de budget pour 2007 entérine la réforme du barème de l’impôt sur le revenu, votée en loi de finances 2006, qui se traduit par une moindre recette de 3,9 milliards d’euros pour l’Etat. Le nouveau barème comprend 5 tranches fiscales au lieu de 7 et le taux d’imposition le plus élevé est ramené de 48,09% à 40%. L’imposition des revenus est en outre plafonnée à hauteur de 60% (réforme dite du"bouclier fiscal" portant sur l’impôt sur le revenu, les impôts locaux et l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF)). Un milliard d’euros sont consacrés à la revalorisation du barème de la prime pour l’emploi. Si la réforme fiscale se traduit au total par un allègement de 4,9 milliards d’euros pour les ménages, les députés socialistes critiquent cette réforme où « 10% des contribuables capteront 60% de la baisse de l’impôt sur le revenu ».

Toutes les recettes fiscales supplémentaires enregistrées en 2006 (environ 5 milliards d’euros) seront affectées au désendettement de l’État. Le déficit public devrait être ramené à 2,5% du PIB en 2007 (contre 2,7% en 2006). La dette publique (État, Sécurité sociale et collectivités territoriales) à 66,6% du PIB fin 2005, devrait passer à 63,6% fin 2007, le taux des prélèvements obligatoires (impôts et cotisations sociales) diminuant légèrement, à 43,7% du PIB (contre 44% en 2005 et 43,1% en 2004 d’après les chiffres de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE)). Depuis 2002, l’impôt sur le revenu aura baissé en moyenne de 20%, souligne J.F Copé, ministre délégué au Budget et à la Réforme de l’Etat. Pourtant le poids de prélèvements obligatoires reste quasiment le même, en raison notamment de la hausse des impôts locaux.

Prônant une vision globale sur les finances publiques, D. Migaud et A. Lambert recommandent, dans leur rapport sur la mise en œuvre de la LOLF publié à l’automne 2006, la fusion de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale. Une fusion aurait pour conséquence de « responsabiliser l’ensemble des acteurs des finances publiques (État, collectivités locales, sécurité sociale) sur le respect des objectifs du programme de stabilité », expliquent-ils. C’est en janvier 2006 que le gouvernement s’est engagé dans un programme de stabilité des finances publiques, transmis à la Commission européenne. Celui-ci prévoit de rétablir l’équilibre des comptes publics à l’horizon 2010 et de faire passer la dette sous la barre des 60% du PIB, (compte tenu d’une hypothèse de croissance économique de 2,25% en moyenne par an).

Un changement d’approche des dépenses par les parlementaires ?

Dans leur rapport, D. Migaud et A. Lambert expliquent également que les parlementaires sont souvent pris en tenaille entre une volonté de maîtriser les dépenses en général, et celle de les augmenter en particulier, secteur par secteur. Avec la LOLF, les parlementaires ont un droit d’amendement étendu. Ils peuvent désormais proposer des redéploiements de crédits entre les programmes d’action publique d’une même mission.

A l’automne 2005 pour le futur budget 2006, 1er budget en mode LOLF, les parlementaires avaient utilisé ce nouveau droit d’amendement. Sur 106 amendements de crédits, 15 ont été adoptés modifiant alors le projet de budget pour un montant de 1 113 millions d’euros. Cette tendance s’est-elle confirmée ? Lors de l’examen du budget 2007, 9 amendements de crédits ont été adoptés par les députés et ont porté sur un montant de 2 862 millions d’euros. Concernant par exemple la mission justice, les parlementaires ont préféré revaloriser les rémunérations des aumôniers des prisons (+150 000 euros) et estimé que les frais résultant du gardiennage des scellés étaient suffisants (-150 000 euros).

Autre conséquence de la mise en œuvre de la loi organique pour la loi de finances, les ministères doivent instaurer des indicateurs pour évaluer les résultats de leur action. Pour 2007, la part des indicateurs d’efficience et de qualité (+4%) a été rééquilibrée par rapport aux indicateurs d’efficacité et le nombre total d’indicateurs a été réduit (-8%). Lors de la discussion budgétaire, les députés ont cependant regretté que pour une deuxième année d’application de la LOLF les valeurs-cibles des indicateurs ne soient pas suffisamment renseignées. Est-ce la marque d’un intérêt chez les parlementaires pour la logique de performance ? Les analyses ultérieures montreront si la discussion budgétaire 2006 s’est effectivement plus orientée vers la stratégie et les résultats de l’action publique et moins sur les moyens, comme le souhaitait la mission D. Migaud et A. Lambert.

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