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Schengen : les règlements Dublin pour le traitement des demandes d’asile

le 30 août 2018

La crise migratoire de 2015-2016 a révélé les failles dans la conception et dans la pratique du régime d’asile européen commun (RAEC) issu des règlements Dublin.

L’espace SchengenEspace SchengenAu sein de l’Union européenne, espace de libre circulation des personnes entre les États signataires de l’accord de Schengen., créé en 1985 et mis en place à partir du milieu des années 1990, a fait disparaître les contrôles aux frontières intérieures de l’Union européenne (UE) afin de créer un espace de libre circulation. S’agissant du traitement des demandes d’asile déposées au sein de l’espace SchengenEspace SchengenAu sein de l’Union européenne, espace de libre circulation des personnes entre les États signataires de l’accord de Schengen., la Convention de Dublin (1990) prévoit une répartition des compétences entre les États membres et désigne un seul État responsable de mener la procédure selon le principe de responsabilité de l’État membre de première arrivée.

En 1999, le Traité d’Amsterdam modifie les bases légales et les procédures concernant la politique d’asile au sein de l’Union. Ces dernières sont intégrées au droit communautaire par un règlement du Conseil du 18 février 2003, appelé "Dublin II". En 2013, une révision du règlement de Dublin ("Dublin III") met en avant le rapprochement familial comme critère à privilégier pour désigner l’État membre compétent de l’examen d’une demande d’asile. Ces nouvelles dispositions reposent toujours sur le même principe à savoir que, sauf critères familiaux, le pays responsable de la demande d’asile est le premier État membre dans lequel sont conservées les empreintes digitales du demandeur.

Le principe de responsabilité de l’État membre de première entrée

L’objectif de ce principe n’est pas une répartition solidaire des demandeurs d’asile entre États membres mais le bon fonctionnement de l’espace Schengen. La régulation des flux de migrants doit s’opérer aux frontières extérieures de l’Union puisque l’espace européen est, en principe, un espace de libre circulation des personnes une fois cette barrière franchie.

Rendre les États membres situés aux frontières extérieures responsables de l’examen des demandes d’asile des personnes entrées via leur territoire est censé les inciter à empêcher les entrées illégales. Pour garantir le bon fonctionnement de ce système, les empreintes digitales des migrants doivent systématiquement être enregistrées dans la base d’information Eurodac. Ceci permet de vérifier si les personnes ont d’ores et déjà demandé l’asile dans un autre État membre et, le cas échéant, de les y renvoyer.

L’Italie et la Grèce qui ont toutes les deux des frontières maritimes extérieures, ont toujours contesté le principe de responsabilité de l’État de première entrée. Faute de moyens matériels pendant les pics de la crise migratoire, les deux pays ont enregistré très irrégulièrement les arrivants dans le système Eurodac et permis aux migrants d’entrer dans l’espace Schengen. Une fragilisation des frontières extérieures a alors été dénoncée (des combattants djihadistes ont pu, par exemple, entrer en Europe pour commettre des attentats). En réaction, les règles du Code frontières Schengen permettant la réintroduction de contrôles aux frontières intérieures ont été activées par certains pays.

Les difficultés de l’accueil des migrants ont miné la confiance entre États membres quant aux principes de solidarité et de responsabilité. Les résistances pour adopter en septembre 2015, puis mettre en œuvre les deux décisions de relocalisation d’urgence à partir de la Grèce et de l’Italie vers d’autres États membres, en sont l’illustration.

La question du partage équitable dans l’accueil des demandeurs d’asile

Lors des "printemps arabes" (2011), l’Italie, confrontée à des arrivées plus nombreuses de migrants, a estimé insuffisante la solidarité européenne. Elle a décidé le 5 avril 2011 d’octroyer des titres de séjour humanitaire de six mois aux personnes arrivées avant cette date, leur permettant de circuler dans l’ensemble de l’espace Schengen. Cet épisode est à l’origine d’une révision du Code frontière Schengen (22 octobre 2013). C’est cette révision qui permet de réintroduire des contrôles aux frontières intérieures en cas de manquements graves et récurrents d’un État membre relatifs à la surveillance des frontières extérieures qui mettent en péril le fonctionnement de l’espace Schengen.

Dans un arrêt de décembre 2011, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a demandé aux États membres de suspendre les transferts de demandeurs d’asile vers la Grèce. Le système d’asile grec étant saturé, la Cour a jugé les conditions d’accueil des demandeurs d’asile y présentaient des défaillances assimilables à des mauvais traitements. En 2015, dans un contexte d’aggravation des bouleversements politiques et économiques dans le voisinage sud de l’Union (conflit en Syrie, s’étendant progressivement à l’Irak, délitement de l’État libyen), près d’un million de personnes sont arrivées en Europe, dont 154 000 via la Méditerranée centrale et 885 000 via la Méditerranée orientale. L’Italie a compté 83 000 primo-demandes d’asile, la Grèce 11 370. L’Allemagne a enregistré en revanche 441 800 nouvelles requêtes, soit 35 % du total de l’Union, la Hongrie 174 400 (14 %), la Suède 156 100 (12 %), l’Autriche 85 500 (7 %) et la France 70 600 (6 %).

Dans ce contexte, le Conseil européen a adopté deux décisions instituant un programme temporaire de relocalisation d’urgence en vertu desquelles les États membres se sont engagés à relocaliser au total 160 000 personnes depuis l’Italie et la Grèce (et, si nécessaire, depuis d’autres États membres) jusqu’au mois de septembre 2017.

Les pays de Višegrad (République tchèque, Hongrie, Slovaquie, Pologne) ainsi que la Roumanie se sont aussitôt prononcés contre les quotas obligatoires compris dans ce programme. La Slovaquie et la Hongrie ont introduit un recours contre la décision du Conseil devant la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), recours soutenu par la Pologne.

Dans son arrêt du 6 septembre 2017, la Cour a rejeté ce recours au nom du "principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les États membres" consacré en matière d’asile par l’article 80 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).

Selon la Cour, "il ne saurait être reproché au Conseil d’avoir commis une erreur manifeste d’appréciation lorsqu’il a estimé devoir prendre, au vu de l’urgence spécifique de la situation, sur le fondement de l’article 78, paragraphe 3 TFUE, lu à la lumière de l’article 80 TFUE et du principe de solidarité entre États membres qui y est consacré, des mesures provisoires consistant à imposer un mécanisme de relocalisation contraignant".

En décembre 2017, la Commission européenne a décidé de renvoyer la République tchèque, la Hongrie et la Pologne devant la CJUE pour non-respect des obligations juridiques qui leur incombent en matière de relocalisation dans le cadre de la relocalisation.

Le Programme temporaire de relocalisation d’urgence s’est achevé par des résultats très modestes. Selon les chiffres de fin novembre 2017, la Hongrie et la Pologne n’ont accueilli aucun réfugié. L’Autriche (12), la République tchèque (12) la Slovaquie (16) se sont pliés à l’exercice de façon symbolique. D’autres pays ont rempli leurs objectifs : Malte (168), l’Irlande (646), la Suisse (1451). 31 503 personnes contre un total de 98 255 ont ainsi été relocalisées.

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