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Union européenne : quel avenir pour la politique de cohésion ?

le 24 10 2017

Tous les trois ans, la Commission européenne présente, dans un rapport, le bilan de la politique de cohésion. Son 7e rapport a été publié le 9 octobre 2017. La politique de cohésion, instrument de la solidarité européenne, est l’une des politiques communes les plus visibles. Son avenir fait pourtant débat à l’heure de la préparation du budget de l’Union pour l’après-2020.

Limiter la politique de cohésion aux régions les plus défavorisées est une proposition envisagée, à l’heure actuelle, par les dirigeants européens. Elle est prise au sérieux dans les territoires concernés et par les associations d’élus qui se mobilisent au moment où la Commission s’apprête à réfléchir sur la programmation budgétaire de l’après 2020. À travers le budget, c’est la nature future de l’Union européenne (UE) qui est posée. Pour fixer les grandes tendances budgétaires, une consultation publique sur l’avenir de la politique de cohésion sera engagée au début de 2018. En mai 2018, la Commission présentera sa proposition de cadre financier pluriannuel (CFP) et ensuite, ses priorités relatives à la politique de cohésion pour l’après-2020.

La politique régionale, instrument de la solidarité européenne

Le traité de Rome (1957) ne prévoyait aucun dispositif au titre de la politique régionale. Mais les disparités régionales au sein de la Communauté économique européenne se sont accentuées avec les élargissements successifs et avec l’intégration européenne qui renforce la concurrence au sein du marché intérieur. Ces deux mouvements ont imposé une politique européenne commune pour remédier aux déséquilibres entre les États et entre les régions. Elle est conçue en 1975 et introduite dans le droit européen par l’Acte unique (1986). Elle vise à "réduire l’écart entre les diverses régions et le retard des régions les moins favorisées".

L’Acte unique a permis de donner à la politique régionale une plus grande envergure et a développé son caractère redistributif. Le traité de Maastricht (1992) l’a ensuite consolidée et encore étendue. Enfin, le traité de Lisbonne (2007) lui a attribué une troisième dimension en parlant de "politique de cohésion économique, sociale et territoriale". La politique de cohésion est une des politiques de solidarité de l’Union européenne, au même titre, par exemple, que la politique agricole commune ( PAC).

Une des politiques européennes les plus visibles à l’échelle locale et régionale


Les régions éligibles aux fonds structurels 2014-2020
Source : Commission européenne

L’Union européenne se compose actuellement de vingt-huit États membres et de 274 régions qui correspondent, par-delà les caractéristiques géographiques et démographiques propres à chaque pays, à des découpages territoriaux et à des dispositifs institutionnels extrêmement variés. Centralisés ou fédéraux, les États européens accordent un rôle important à leurs régions, qui disposent parfois d’une large autonomie.

Pour faciliter au niveau européen la gestion et le financement des programmes ainsi que les comparaisons statistiques, l’UE a établi une nomenclature d’unités territoriales statistiques (les NUTS) sur trois niveaux (1, 2 et 3) qui ne correspondent pas toujours à des unités administratives officielles au niveau national.

Les financements européens sont répartis sur la base du 2e niveau des NUTS (800 000 à 3 millions d’habitants) afin d’investir en particulier dans les régions les moins favorisées en partenariat avec les autorités locales et avec le soutien économique de l’État concerné.

Les Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI) sont les principaux instruments de la politique de cohésion. Ils sont au nombre de cinq : le Fonds européen de développement régional (Feder), le Fonds social européen (FSE), le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), le Fonds de cohésion et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP).

La politique de cohésion n’est pas une simple politique de redistribution entre pays ou régions ; elle entend guider l’utilisation des transferts financiers vers un objectif double de développement régional et de rattrapage. Pour la période budgétaire 2014-2020, l’adoption de dispositions communes pour les Fonds ESI a permis de renforcer la coordination et la cohérence entre la politique de cohésion et les autres politiques de développement régional, et plus particulièrement les politiques de développement rural, maritime et de la pêche.

En raison de la crise des dettes souveraines et de la crise financière, les investissements publics ont enregistré une baisse considérable et n’ont pas retrouvé leur niveau antérieur. Cela fait des Fonds ESI et de leurs cofinancements nationaux respectifs les principaux instruments d’investissement public dans la plupart des États membres. Ces outils ont ainsi une incidence directe sur la vie des citoyens.

Dans le cadre du budget pluriannuel de l’UE pour la période 2014-2020, une enveloppe de 351,8 milliards d’euros a été réservée à la politique de cohésion dans les 28 États membres, un montant qui représente un tiers du budget européen.

La politique de cohésion s’appuie sur le réseau des collectivités territoriales de l’UE. Elle est conçue non seulement pour développer et réduire les disparités entre les différents territoires de l’Union mais aussi pour raccourcir la distance entre les citoyens et les institutions européennes.

La politique de cohésion se traduit ainsi par des milliers de projets sur l’ensemble du territoire de l’Union. Il s’agit d’une des politiques européennes les plus visibles pour les citoyens à l’échelle locale et régionale. Elle contribue à améliorer l’image de l’Union européenne auprès de la population. Selon les enquêtes d’Eurobaromètre (été 2017), les Européens connaissent de mieux en mieux la politique régionale, notamment grâce au Fond social européen que les citoyens identifient bien.

Les fonds ESI en France

La programmation 2014-2020 des Fonds ESI correspond en France à une nouvelle étape de la décentralisationDécentralisationProcessus consistant pour l’Etat à transférer au profit des collectivités territoriales certaines compétences et les ressources correspondantes. qui vise, notamment, à conférer aux régions de nouvelles compétences en matière d’aménagement du territoireAménagement du territoireEnsemble des actions publiques tendant à un développement équilibré des régions et à une organisation de l’espace selon une conception directrice. et de développement économique. Dans cet esprit, la gestion de la majorité des fonds européens a été confiée aux conseils régionaux.

Pour la programmation 2014-2020, la France reçoit plus de 27,8 milliards d’euros. À titre d’exemple, la région Pays de la Loire s’est vue octroyer près d’un milliard d’euros au service des zones rurales, des PME ou encore de la formation professionnelle.

Quelle politique de cohésion après 2020 ?

Les débats sur la politique de cohésion pour la période après 2020 se tiennent dans un climat radicalement différent de celui des négociations portant sur la période 2014-2020. Cette politique est régulièrement remise en cause.

Dès septembre 2016, la Commission européenne, dans une communication au ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. à mi-parcours du cadre financier pluriannuel 2014-2020, souligne que l’efficacité de la politique de cohésion doit être évaluée.

Le 14 décembre 2016, le président de la Commission Jean-Claude Juncker, dans son discours sur l’état de l’Union ne cite pas la politique de cohésion. Il plaide, en revanche, en faveur du Fonds européen pour les investissements stratégiques (dit "plan Juncker" ) dont il annonce la prolongation jusqu’en 2022, avec un doublement des investissements publics et privés envisagés, soit 630 millions d’euros au total.

En mars 2017, la Commission rend son Livre blanc sur l’avenir de l’Europe. Un des scénarios présentés , "Faire moins mais de manière plus efficace", propose que "l’UE-27 cesse d’agir ou intervient moins dans des domaines où son action est perçue comme ayant une valeur ajoutée plus limitée ou n’étant pas à même d’apporter les résultats promis. Il s’agit notamment des domaines du développement régional, de la santé publique, ou des volets de la politique sociale et de l’emploi qui ne sont pas directement liés au fonctionnement du marché unique".

Enfin, le document de réflexion de la Commission sur l’avenir des finances de l’UE de juin 2017 s’interroge sur l’opportunité des interventions de la politique de cohésion en dehors des régions moins développées et des régions transfrontalières.

L’inquiétude est grande et la mobilisation est forte chez les élus locaux et les membres du Comité européen des régions, organisme qui permet aux collectivités territoriales de faire entendre leur voix au sein du système institutionnel de l’UE. La politique de cohésion économique, sociale et territoriale de l’Union européenne disparaîtra-t-elle de la future programmation budgétaire dans le contexte de réductions de dotations européenne et du retrait du Royaume-Uni ?

Le 7e rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale de la Commission européenne

Présenté le 7 octobre 2017, le rapport évalue la politique de cohésion pendant la récession à double creux que l’Union européenne a connue en 2008 et 2011.

Il met en avant le rôle clé joué par la politique de cohésion dans les investissements publics. Elle a permis d’atténuer les effets de la crise qui a touché la quasi-totalité des États membres. La politique de cohésion a donné des résultats dans toutes les régions et a notamment permis la création directe de 1,2 million d’emplois. Néanmoins, si l’économie européenne se redresse, d’importantes disparités subsistent entre les États membres et à l’intérieur de ceux-ci : la récession a interrompu la réduction à long terme des disparités du PIB par habitant au sein de l’Union.

Les investissements publics n’ont pas retrouvé leur niveau d’avant la crise. Or, les régions et les États membres, et pas seulement les moins développés, ont besoin d’aides accrues pour relever les défis identifiés par la Commission : révolution numérique, mondialisation, évolution démographique, cohésion sociale, convergence économique et changement climatique.

Pour l’après-2020, le rapport se positionne en faveur d’une politique de cohésion pour l’ensemble du territoire de l’Union et non pas à une politique concentrée sur les régions les plus défavorisées. Cette politique doit poursuivre trois objectifs principaux :

  • maîtriser la mondialisation, en aidant les régions à moderniser leur économie et en soutenant l’innovation, la modernisation industrielle et l’adoption des nouvelles technologies ;
  • ne laisser personne sur la touche, en luttant contre le chômage et en contribuant à l’amélioration des qualifications et à la création d’entreprises, tout en combattant l’exclusion et les discriminations ;
  • soutenir les réformes structurelles, étant donné que l’amélioration de l’administration publique renforce la compétitivité et la croissance et optimise l’efficacité des investissements.

Le rapport présente plusieurs options pour le futur mécanisme de mise en œuvre de cette politique et plaide en faveur d’une flexibilité accrue dans un cadre stable et avec des règles simplifiées.

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