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Le cas particulier de la fonction publique

le 23 06 2010 Archives.

Annoncée par le président de la République dans son adresse au Congrès en juin 2009, une nouvelle réforme des retraites est prévue pour 2010. Elle devrait concerner le secteur publicSecteur publicSecteur regroupant toutes les activités économiques et sociales prises en charge par les administrations, les entreprises publiques et les organismes publics de Sécurité sociale. et le secteur privé.

Selon les derniers chiffres publiés pour l’année 2008, la fonction publique emploie 5,2 millions d’agents et compte 3,173 millions de pensionnés (pensions directes ou pensions de réversion). Entre 1990 et 2008, la part du budget général que l’Etat affecte chaque année aux pensions des fonctionnaires d’Etat est passée de 9,3% des dépenses du budget général à 14,6%. Si les réformes des retraites dans les années 1990 (loi Balladur de 1993 et accords de 1994 et 1996) n’ont touché que les salariés du privé, en revanche celle de 2003 (loi Fillon) procède à un premier rapprochement entre les deux principaux régimes de retraite (salariés du privé, fonctionnaires). De nouvelles mesures touchant le régime des fonctionnaires, au nom du « principe d’équité » selon le gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale., mais qui procèdent selon des voix syndicales « d’un objectif d’alignement vers le bas », sont à l’étude.

Un régime spécial de retraite

La généralisation du droit à la retraite pour l’ensemble des travailleurs date de 1945, sans qu’il y ait unification des différents régimes de retraite, multiples depuis le 19ème siècle. Le régime spécial de retraite des fonctionnaires est très ancien : des prémisses existent dès l’Ancien régime mais c’est la loi de 1853 qui unifie les pensions des fonctionnaires civils et met en place des règles sur lesquelles se fonde encore le régime de retraite de la fonction publique :

  • âge légal de départ à la retraite à 60 ans (55 ans dans les services dits actifs, comme les douanes, forêts, contributions indirectes, tabacs),
  • attribution d’une pension financée par le budget de l’Etat en contrepartie des retenues pour pension auxquelles sont soumis les traitements des fonctionnaires et en fonction de l’âge et de l’ancienneté avec la fixation d’un plafond ne pouvant excéder les ¾ du salaire moyen,
  • existence de la pension de réversion.

La loi de 1924 instaure un régime commun aux fonctionnaires civils et militaires. La loi du 19 octobre 1946 portant création du statut général des fonctionnaires maintient le régime spécial des pensions. La durée de référence de 6 mois pour le calcul de la pension est fixée en 1948, cette règle est codifiée en 1964 (Code des pensions civiles et militaires).

Il existe plusieurs régimes de retraite pour les fonctionnaires :

  • celui des pensionnés de la fonction publique d’Etat, relevant du budget de l’Etat,
  • celui des fonctions publiques territoriale et hospitalière dépendant de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), régime de sécurité sociale créé par ordonnance (mai 1945) et calqué sur celui de la fonction publique d’Etat,
  • celui des ouvriers des établissements industriels de l’Etat, relevant du Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’Etat (FSPOEIE), institué par la loi du 21 mars 1928.

Une caisse nationale de prévoyance de la fonction publique (Préfon) association créée en 1967 par des fédérations de fonctionnaires (CGT-FO, CFTC, CFDT, CGC et l’Union générale des cadres supérieurs de la fonction publique), assure la gestion d’un régime de retraite supplémentaire facultatif destiné à compenser la chute des revenus des fonctionnaires au moment de la retraite.

A partir des années 1990, les réformes visent à maîtriser les dépenses de retraite.

La loi Balladur de 1993 et les accords de 1994 et 1996 ne concernent pas les régimes de retraite de la fonction publique. La première tentative d’alignement des régimes de la fonction publique sur celui des salariés du privé date du plan Juppé (novembre 1995). Ce plan de réforme de la Sécurité sociale prévoyait également l’allongement de la durée de cotisation pour les fonctionnaires : la réforme suscitera un vaste mouvement social et les mesures touchant à la retraite des fonctionnaires seront abandonnées. Pourtant, en août 2003, une réforme analogue est promulguée, malgré d’imposantes manifestations et après des mois de concertation.

La réforme Fillon et ses dispositifs spécifiques pour la fonction publique

Selon des données rappelées par un rapport de la Cour des comptes en 2003, la dégradation du rapport démographique est pratiquement exclusivement imputable au sous-ensemble constitué par les fonctionnaires civils (1,9 actifs par retraité en 2000 – 0,9 en 2040) et cette détérioration s’opère pour l’essentiel d’ici 2020 (ratio de 1,1 en 2020). D’ici 2016 en effet, plus de la moitié des fonctionnaires aujourd’hui en activité auront pris leur retraite. C’est dans ce contexte que se profile une nouvelle réforme.

La loi du 21 août 2003 organise une convergence des régimes publics et privés :

  • alignement de la durée de cotisation des fonctionnaires sur celle du régime général de façon progressive dès 2003 (deux trimestres supplémentaires par an pour atteindre 40 annuités en 2008) ;
  • depuis 2006, instauration progressive d’un régime de décote à un taux de 0,125 % par trimestre pour atteindre 1,25 % par trimestre manquant en 2010 (5 % par an). Une surcote de 0,75 % s’applique par trimestre de services effectué au-delà de 60 ans en plus du nombre de trimestres permettant d’obtenir le taux plein, dans la limite de 20 trimestres ;
  • revalorisation des pensions, non plus sur la base de la valeur du point de la fonction publique, mais selon l’inflationInflationPerte du pouvoir d’achat de la monnaie qui se traduit par une augmentation générale et durable des prix. prévue par la loi de financesLoi de financesLoi qui détermine, pour un exercice (une année civile), la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte., avec un éventuel rattrapage si l’inflation constatée est différente de celle prévue ;
  • depuis le 1er janvier 2005, création d’un régime complémentaire : une partie des primes, heures supplémentaires et indemnités (comme l’indemnité de résidence) des agents des trois fonctions publiques est prise en compte pour la retraite et constitue des droits à pension additionnelle à côté de la retraite de base (moyennant cotisation de 10 % dans la limite de 20 % du traitement indiciaire brut total). Cette retraite additionnelle est versée sous forme de rente ou en capital ;
  • conditions d’attribution des pensions de réversion, identiques pour les hommes et les femmes depuis le 1er juillet 2004 : 50 % de la pension du décédé sans condition d’âge ni de ressources, le total des ressources ne pouvant être inférieur au minimum vieillesse ;
  • amélioration des conditions du cumul emploi-retraite : un retraité de la fonction publique peut bénéficier de l’intégralité de sa pension et d’un salaire versé par une entreprise privée ou publique ou une association.

Le rapport sur l’état de la Fonction publique (2007) fait ressortir un comportement légèrement modifié des fonctionnaires face à la retraite : report différé de quelques mois mais sans que l’on puisse établir qu’il s’agit plutôt d’un effet loi Fillon que du délai nécessaire à la prise en compte de la revalorisation de fin de carrière.

Quelles nouvelles convergences entre les régimes de retraite ?

En juin 2009, le président de la République a ouvert le chantier d’une grande réforme sur les retraites en 2010 alors qu’il n’était au préalable prévu qu’un « point d’étape » entre gouvernement et partenaires sociaux. Le nouveau ministre du Travail, de la Solidarité et de la Fonction publique, Eric Woerth, se déclare déterminé à faire une réforme équitable entre secteur privé et public. La convergence entre les régimes n’est d’ailleurs pas rejetée par la plupart des syndicats pourvu que des mesures d’accompagnement soient prises et qu’elles n’aboutissent pas à un alignement sur le régime le moins favorable.

La période de référence pour le calcul des pensions (6 mois versus 25 ans) et le taux de remplacement représenté par la pension par rapport au dernier salaire (75% versus 50 %) sont des éléments souvent invoqués pour illustrer les disparités entre les deux principaux régimes de retraite et justifier les pistes de réforme même si les données ne sont pas nécessairement comparables. Ainsi, contrairement aux carrières des salariés du privé, rarement linéaires, celles des fonctionnaires évoluent en fonction de cadres fixés par un statut (catégories A, B, C, points d’indice, échelons) et si les dernières années sont toujours les plus favorables, les fins de carrières sont souvent marquées par de longues périodes de stagnation. De plus, dans le salaire de référence pour le calcul de la pension des fonctionnaires (6 derniers mois), les primes ne sont pas prises en compte alors qu’elles peuvent représenter de 7 à 40 % de la rémunération. Les fonctionnaires ne touchent une retraite complémentaire sur une petite partie de leurs primes que depuis la création du système de retraite additionnelle en 2003. Relever le taux de cotisations pour les retraites des fonctionnaires est une autre piste très sérieusement évoquée (7,85 % dans la fonction publique et 10,55 % pour les salariés du privé) au risque, selon les syndicats, d’amputer le pouvoir d’achat des fonctionnaires si leur traitement n’est pas revalorisé.

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