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Réforme de l’Etat : vers l’accentuation de la Révision générale des politiques publiques (RGPP)

le 2 06 2009 Archives.

l'accueil des usagers : l'une des réformes de la RGPP

l’accueil des usagers : l’une des réformes de la RGPP © La Documentation française Photo : Patrick Dewarez

A l’occasion de la présentation du deuxième bilan de l’application de la Révision générale des politiques politiques (RGPP) au mois de mai 2009, le gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. annonce de nouvelles pistes d’économies, touchant notamment les politiques sociales, ainsi que les opérateurs de l’Etat en charge de services publics.

La RGPP : 374 décisions à mettre en œuvre

Diminuer la dépense publique tout en renforçant l’efficacité de l’action publique, tel est l’objectif assigné à la « Révision générale des politiques publiques » lancée par le gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. en juillet 2007. Elle s’est traduite par l’adoption, entre décembre 2007 et juin 2008, de 374 décisions, applicables entre 2009 et 2011. Les réformes programmées s’organisent autour de 3 grands axes :

  • la réorganisation des administrations centrales et des services déconcentrés (nouvelle carte militaire, refonte de la carte judiciaire, création des agences régionales de santé, fusion des directions régionales, regroupement des services départementaux, etc.),
  • l’allègement des procédures administratives (mise en place de guichets fiscaux uniques pour les particuliers, unification de l’inspection du travail),
  • la simplification de la gestion des administrations (création de services communs pour la paie, la gestion immobilière et les achats de l’Etat).

Parallèlement, il est prévu le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite dans la fonction publique de l’Etat (sur un total de 2,5 millions de fonctionnaires) : plus de 11 000 postes ont été supprimés en 2007, près de 23 000 en 2008, 30 600 devraient l’être sur l’année 2009.

L’ensemble de ces mesures doit permettre d’économiser, à l’horizon 2011, 7,7 milliards d’euros (hors coût de restructuration).

Bilan de l’application de la RGPP (mai 2009)

Le 13 mai 2009, le rapporteur général de la RGPP et ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, Eric Woerth, a présenté le deuxième bilan de l’application de la RGPP. Ce rapport, comme le précédent paru en décembre 2008, rend compte de l’avancement des mesures au sein de chaque ministèreMinistèreEnsemble des services de l’Etat (administration centrale et services déconcentrés) placés sous la responsabilité d’un ministre..

Selon le rapporteur, 75% des 374 décisions de modernisation qui doivent être appliquées d’ici à 2011 ont été mises en œuvre selon le calendrier prévu (contre 70% six mois plus tôt).

Figurent notamment dans cette catégorie la mise en place de 150 guichets fiscaux uniques pour les particuliers, la création du service des achats de l’Etat (décret du 17 mars 2009) et la mise en œuvre des premières bases de défense devant permettre aux militaires de se recentrer sur leur cœur de métier en mutualisant les fonctions de soutien (ressources humaines, finances, maintenance, transports, etc.).

Dans les départements, le nombre de structures de l’Etat a été réduit de plus d’une dizaine à deux ou trois, avec, entre autres, la création des Directions départementales de l’équipement et de l’agriculture (DDEA), par le regroupement des Directions départementales de l’équipement (DDE) et des Directions départementales de l’agriculture et de la forêt (DDAF).

Dans les régions, le nombre de directions de l’Etat est passé d’une vingtaine à huit : des directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) ont notamment vu le jour. Elles sont issues de la fusion des Directions régionales de l’environnement (DIREN), des Directions régionales de l’équipement (DRE) et des Directions régionales de l’industrie, de la recherche et de l’environnement (DRIRE) .

Selon le rapport, 20% des mesures ont pris du retard, à l’image du droit à la mobilité des fonctionnaires, dont le projet de loiProjet de loiProjet de texte législatif déposé au Parlement à l’initiative du gouvernement. a été adopté au Sénat l’an dernier, mais n’est pas encore inscrit à l’agenda de l’Assemblée nationale. Les 5% restantes ne sont pas encore appliquées, comme la mutualisation des fonctions support entre universités ou la réforme des lycées, qui est ajournée. Concernant ces mesures, des actions spécifiques et un nouveau calendrier ont été décidés.

Les nouvelles pistes de réforme annoncées

S’appuyant sur ce bilan, Eric Woerth a indiqué qu’une « deuxième vague d’économies » devrait être menée. Celle devrait concerner à nouveau les ministères, mais toucher également les "opérateurs de l’Etat", appelés à rationaliser leur patrimoine immobilier et à réduire leurs effectifs.

Ces organismes, distincts de l’Etat (ils sont dotés de la personnalité morale), ont en charge une activité de service publicService publicActivité d’intérêt général prise en charge par une personne publique ou par une personne privée mais sous le contrôle d’une personne publique. On distingue les services publics d’ordre et de régulation (défense, justice...), ceux ayant pour but la protection sociale et sanitaire, ceux à vocation éducative et culturelle et ceux à caractère économique. Le régime juridique du service public est défini autour de trois principes : continuité du service public, égalité devant le service public et mutabilité (adaptabilité). et sont financés en majorité par l’Etat. En 2009, on dénombre 655 opérateurs de l’Etat, parmi lesquels figurent par exemple Météo-France et l’Institut géographique national (établissements publics administratifs) ; l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie et le Centre national d’études spatiales (établissements publics industriels et commerciaux), l’Institut national du cancer et les Agences régionales d’hospitalisation (groupements d’intérêt public) et les associations agréées de surveillance de la qualité de l’air (associations).

Le 14 mai, le Premier ministre, François Fillon, a prédit « l’accélération de l’effort » de la RGPP, avec de nouvelles mesures qui seront « annoncées cet été », afin de stopper la progression des dépenses de l’Etat dans le budget 2010 (hors plan de relance), notamment les "dépenses sociales", par le biais d’un « réexamen de certaines niches sociales » et de la réorganisation du système de santé.

Les réactions suscitées

Si l’annonce de l’accentuation de la RGPP et de l’intégration prochaine des politiques sociales dans le champ des dépenses publiques couvertes par celles-ci peut être considérée comme une réponse aux recommandations formulées en juin 2008 par la Cour des comptes, il n’en est pas de même concernant les critiques portées par les organisations syndicales à l’égard de cette nouvelle réforme de l’action publique.

Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques paru en juin 2008, la Cour des comptes modérait en effet la portée des économies budgétaires réalisables par l’application des mesures décidées jusqu’alors et préconisait, afin d’assurer le rééquilibrage des finances publiques, d’étendre le champ de la RGPP aux politiques sociales (familles, retraites, maladie, etc.) qui constituent 45% de la dépense publique.

Pour la Cour des comptes, le montant total des économies cumulées attendues à l’horizon 2011, 7,7 milliards d’euros selon le ministère du budget, sera moindre : « cette économie de 7,7 milliards d’euros concerne les dépenses de personnels de l’Etat pour 3,5 milliards et les autres dépenses (frais de fonctionnement et interventions telles que les aides au logement, les aides aux entreprises ou les contrats de travail aidés) pour 4,2 milliards d’euros. Mais la moitié des économies sur les dépenses de personnels sera utilisée pour financer des mesures catégorielles en faveur des fonctionnaires (primes à la mobilité, etc.) et le gain net attendu de la RGPP est donc à ce stade d’environ 6 milliards d’euros ».

De leur côté, les organisations syndicales s’opposent à la démarche même de la RGPP, déplorant l’absence de concertation qu’elle implique. Le Comité de suivi de la RGPP, chargé de proposer les décisions qui seront ensuite adoptées par le Conseil de modernisation des politiques publiques, ne compte en effet que huit membres officiels et une quinzaine de participants.

Les partisans de la RGPP font cependant valoir que celle-ci est avant tout destinée à permettre la prise de décisions rapides au plus haut sommet de l’Etat, puis à en assurer le suivi : il ne s’agit pas d’évaluer ou de réévaluer toutes les politiques publiques, mais de faire remonter toutes les études déjà réalisées (audits de modernisation), et de les compléter si besoin, afin de permettre des arbitrages rapides.

Les syndicats s’opposent à cette lecture de la RGPP et dénoncent « la logique purement comptable » des décisions adoptées : à une véritable réflexion sur l’organisation de l’Etat et les missions de service public, la RGPP substituerait la seule recherche de réduction de la dépense publique, mettant par la même en danger la qualité et la présence des services publics dans les territoires, « dans une contexte de crise qui exige plus et mieux de service public tant pour les usagers que pour les personnels » (Communiqué des organisations syndicales de la fonction publique du 13 mai 2009).

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