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Impôt sur le revenu : vers le prélèvement à la source ?

le 8 11 2015 Archives.

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Promesse du candidat François Hollande lors de la campagne pour l’élection présidentielle de 2012, le prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu devrait être effectif en 2018, avec une première étape amorcée dans le projet de loi de financesLoi de financesLoi qui détermine, pour un exercice (une année civile), la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. 2016. Toutefois, ses modalités d’application restent encore à définir.

Qu’est ce que le prélèvement à la source ?

Il s’agit d’un mode de recouvrement de l’impôt consistant à faire prélever son montant par un tiers payeur (employeur ou banquier), au moment du versement au contribuable des revenus sur lesquels porte l’impôt. Le tiers payeur reverse ensuite le montant de l’impôt à l’administration fiscale. La plupart des grands pays appliquent aujourd’hui le prélèvement à la source (ou "retenue à la source) pour l’impôt sur le revenu. Au sein de l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), seules la France et la Suisse n’y recourent pas.

En France, le prélèvement à la source existe pour les cotisations sociales recouvrées par l’entreprise, le prélèvement forfaitaire libératoire par la banque ou l’impôt sur les plus-values immobilières par les notaires. S’agissant de l’impôt sur le revenu, opter pour le prélèvement à la source devrait permettre de rapprocher dans le temps la perception des revenus et le paiement de l’impôt. Actuellement, le contribuable paie l’impôt sur le revenu l’année qui suit la perception du revenu. Il déclare à l’administration fiscale les revenus qu’il a perçus au cours de l’année "n", et ces revenus sont taxés et recouvrés par la direction des finances publiques en "n+1". Avec le prélèvement à la source, l’impôt est déduit de la fiche de paie et appliqué aux revenus de l’année en cours. Le salaire net perçu chaque mois est moins élevé, mais le pouvoir d’achat reste inchangé.

L’essentiel de la réforme

Le respect des grands principes de la fiscalité des revenus

Le gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. a indiqué que les grands principes qui régissent la fiscalité des revenus ne seront pas remis en cause par la réforme. Ainsi, la progressivité de l’impôt sur le revenu sera maintenue et la politique familiale sera toujours prise en compte. Bien qu’individualisé, l’impôt sur le revenu restera ainsi :

  • conjugalisé : l’impôt concernera l’ensemble des revenus d’un couple dès lors qu’il aura décidé de constituer un foyer fiscal ("quotient conjugal"),
  • familiarisé : les personnes à charges, notamment les enfants, resteront prises en compte pour le calcul de l’impôt ("quotient familial").

De même, les niches fiscales existantes (plus de 400 crédits ou réductions d’impôt) ne seront pas supprimées.

En conséquence, la déclaration de revenus ne sera pas supprimée : elle restera notamment nécessaire pour prendre en compte le quotient familial, les dépenses ouvrant droit à réduction d’impôt, les revenus autres que salariaux, etc.

Tous les revenus versés par un tiers payeur, qu’il s’agisse de l’Etat, d’une entreprise ou d’un organisme de protection sociale feront l’objet d’un prélèvement à la source, mais ce mécanisme ne sera pas appliqué pour les revenus issus de versements de particuliers (notamment revenus locatifs perçus par un particulier).

Les contribuables paieront en 2017 l’impôt sur les revenus de 2016 (ancien mode de prélèvement) et, à partir de 2018, l’impôt sur les revenus en cours (nouveau mode de prélèvement). Les contribuables seront exonérés de payer l’impôt sur les revenus d’activité (notamment les salaires) de 2017, mais les revenus du capital et les revenus exceptionnels (plus-values, dividendes, bonus, etc.) de 2017 seront taxés.

Les avantages/inconvénients prévisibles

  • Le contribuable sera moins pénalisé en cas de baisse de ses revenus

Le mode actuel de recouvrement de l’impôt sur le revenu ne permet pas de tenir compte de la baisse des revenus du contribuable au cours de l’année. De nombreux contribuables doivent faire face à ce type de situation, notamment en cas de chômage, de départ à la retraite ou de divorce. Les données de la Direction générale des finances montrent, qu’entre 2002 et 2012, environ 30% des foyers fiscaux ont vu leur revenus diminuer d’une année sur l’autre, et environ 10% ont vu leurs revenus baisser d’au moins 30% (Rapport Lefebvre/Auvigne sur la fiscalité des ménages, mai 2014). Actuellement, l’administration fiscale propose aux contribuables de tenir compte de leur situation sous la forme de délais de paiement pour étaler l’impôt, mais l’impôt continue d’être calculé en fonction des revenus perçus l’année précédente.

  • Dégager des gains de productivité dans l’administration fiscale ?

La mise en place du prélèvement à la source ne devrait pas permettre de dégager des gains de productivité dans l’administration fiscale. La réforme pourrait, au contraire, engendrer des coûts supplémentaires. Selon le Conseil des prélèvements obligatoiresPrélèvements obligatoiresEnsemble des impôts et des cotisations sociales perçus par les administrations publiques. (rapport de 2012), l’administration devra notamment ajouter au suivi des contribuables, le suivi des tiers payeurs (banque ou employeur) lorsque ceux-ci connaîtront des déménagements, absorptions, liquidations, etc.

Des modalités d’application encore incertaines

Le ministre en charge des finances, Michel Sapin, a indiqué que la réforme visant à mettre en place le prélèvement à la source sera engagée en 2016, mais que le dispositif ne sera pas totalement opérationnel avant 2018. Ce délai est nécessaire pour préparer le passage d’un mode recouvrement à l’autre. Deux grandes types de difficultés sont identifiables : la gestion de l’année de transition et le choix du tiers payeur.

Le calendrier

Le calendrier présenté en Conseil des ministresConseil des ministresFormation collégiale réunissant l’ensemble des ministres. du 17 juin 2015 recense trois grandes étapes :

  • Le projet de budget 2016 comportera des mesures destinées à inciter les ménages à préférer la télédéclaration et le paiement mensualisé. Il s’agit de préparer les contribuables à la retenue à la source, qui se traduit concrètement par une baisse du revenu net perçu chaque mois.

La gestion de l’année de transition

La réforme prévoit que les contribuables paient en 2017 l’impôt sur les revenus de 2016 (ancien mode de prélèvement) et, à partir de 2018, l’impôt sur les revenus en cours (nouveau mode de prélèvement). Les contribuables seront exonérés de payer l’impôt sur les revenus d’activité (notamment les salaires) de 2017, mais les revenus du capital et les revenus exceptionnels de 2017 seront taxés. Plusieurs cas de figure nécessitent l’adoption, lors de l’année de transition, de dispositions particulières. Celles-ci devraient être discutées lors de la concertation et reprises dans le cadre du Livre Blanc :

  • En théorie, si l’impôt sur les revenus d’activité de 2017 disparaît, les niches fiscales (crédits d’impôt ou réduction d’impôt) qui y sont liées devraient elles aussi être supprimées. Ce cas de figure n’est toutefois pas envisageable. En effet, certains secteurs économiques (emplois à domicile) risqueraient d’être mis en grandes difficultés. En conséquence, un mécanisme de compensation devrait être mis en place.
  • En l’absence de dispositions particulières, certains contribuables auraient la possibilité de concentrer leurs revenus ou leurs pertes sur une année particulière. A titre d’exemple, les travailleurs indépendants (artisans, commerçants, professions libérales) auraient intérêt à faire figurer un maximum de revenus sur l’année 2017, et à déclarer leurs pertes sur 2018. Pour éviter de telles pratiques d’optimisation, un régime particulier d’imposition devrait être adopté l’année de transition, notamment pour les travailleurs indépendants.
  • Afin que la taxation des revenus du capital et des revenus exceptionnels (plus-values, dividendes, bonus, etc.) de 2017 puisse être maintenue, le secrétaire d’Etat au budget a indiqué, dans un entretien à Europe 1 le 17 juin 2015, que les paiements relatifs à ces revenus pourraient être étalés sur plusieurs années.

Le choix du tiers payeur

Deux options sont possibles concernant le choix du tiers payeur chargé de prélever le montant de l’impôt et de le reverser ensuite à l’administration fiscale : les banques ou les employeurs. Le choix du tiers payeur induit notamment la question de la confidentialité des informations personnelles des contribuables (patrimoine, revenus du conjoint, etc.).

  • Les banques

Selon le Conseil des prélèvements obligatoires (rapport de 2012), les banques présentent l’avantage d’avoir l’habitude de traiter les données confidentielles. Par ailleurs, l’administration fiscale n’aurait alors que quelques dizaines d’interlocuteurs, ce qui rendrait possible une simplicité de gestion dans le recouvrement de l’impôt. Pourtant, cette solution comporte des inconvénients notables : certains contribuables disposent de plusieurs comptes bancaires, tous les revenus virés sur un compte bancaire ne sont pas imposables, tous les revenus ne sont pas versés sur un compte bancaire et les rémunérations versées par chèque sont difficilement identifiables, etc.

  • Les employeurs

Les employeurs peuvent plus facilement identifier l’assiette imposable, puisque les rémunérations sont déjà soumises à des prélèvements à la source, comme la contribution sociale généralisée (CSG). S’agissant de la confidentialité, la phase de concertation aura notamment pour mission de définir les modalités techniques nécessaires pour préserver la vie privée des salariés et la confidentialité de leurs informations personnelles, afin que seule l’administration fiscale continue à connaître les éléments détaillés relatifs à la situation personnelle des foyers fiscaux.

Certains syndicats de salariés craignent toutefois que ces précautions restent insuffisantes. En effet, à salaire égal, deux salariés n’auront pas le même montant retenu à la source, ce qui donne une indication sur leur situation relative. Les syndicats redoutent que l’employeur utilise cette information pour orienter sa politique salariale ou managériale (par exemple, augmenter en priorité le salarié qui n’a pas d’autres revenus, licencier en priorité le salarié percevant d’autres revenus ou disposant des revenus d’un conjoint).

De leur côté, les organisations patronales (Medef et CGPME) mettent en avant le coût que la mise en place d’un tel dispositif va engendrer pour les entreprises.

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