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Fonction publique : que change la loi relative à la déontologie, aux droits et obligations des fonctionnaires ?

le 21 04 2016

© Olivier Le Moal - Fotolia.com

La loi relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires a été promulguée le 20 avril 2016. Seule loi de la législatureLégislatureDurée du mandat des députés de l’Assemblée nationale. à porter exclusivement sur la fonction publique, elle a pour but, selon le gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale., de renforcer la relation de confiance entre les Français et les fonctionnaires. Pour l’essentiel, elle introduit de nouvelles règles déontologiques dans la fonction publique et actualise les droits et obligations des agents publics. Elle contient aussi des dispositions sur l’exemplarité des employeurs publics.

Le volet déontologie de la loi

Réaffirmation des valeurs fondamentales du service publicService publicActivité d’intérêt général prise en charge par une personne publique ou par une personne privée mais sous le contrôle d’une personne publique. On distingue les services publics d’ordre et de régulation (défense, justice...), ceux ayant pour but la protection sociale et sanitaire, ceux à vocation éducative et culturelle et ceux à caractère économique. Le régime juridique du service public est défini autour de trois principes : continuité du service public, égalité devant le service public et mutabilité (adaptabilité).

La loi inscrit dans le statut général des fonctionnaires les obligations de dignité, d’impartialité, d’intégrité, de probité, de neutralité et le respect de la laïcitéLaïcitéPrincipe qui établit, sur le fondement d’une séparation rigoureuse entre l’ordre des affaires publiques et le domaine des activités à caractère privé, la neutralité absolue de l’Etat en matière religieuse.. Ces obligations ne sont pas nouvelles, elles sont déjà reconnues par le juge administratif. Toutefois, le gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. a souhaité réaffirmer les principes essentiels de la fonction publique, sur lesquels doit veiller chaque chef de service dans le fonctionnement quotidien des services dont il a la responsabilité.

L’obligation de laïcité, qui impose au fonctionnaire de s’abstenir « notamment de manifester, dans l’exercice de ses fonctions, ses opinions religieuses », doit faire l’objet d’autres développements. Lors de la présentation de l’agenda social 2016, la ministre en charge de la fonction publique a annoncé notamment la diffusion à tous les fonctionnaires d’une charte de la laïcité dans les services publics et la possible désignation d’un correspondant laïcité qui assurera une mission d’écoute et d’accompagnement personnalisé des agents publics.

Prévention des conflits d’intérêts

La loi introduit dans le statut général des fonctionnaires la notion de conflits d’intérêts et les obligations du fonctionnaire confronté à une telle situation. Tout fonctionnaire civil ou militaire devra veiller à faire cesser immédiatement ou à prévenir les situations de conflits d’intérêts dans lesquelles il se trouve ou pourrait se trouver, à l’occasion du traitement d’un dossier par exemple ou s’il siège dans une instance collégiale. De plus, certains hauts fonctionnaires (une liste des emplois concernés sera fixée par décret en Conseil d’état) devront remplir une déclaration exhaustive de leurs intérêts avant leur nomination et une déclaration patrimoniale, dans les 2 mois suivant leur nomination puis leur fin de fonctions. Il reviendra à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique d’examiner ces déclarations. Par ailleurs, un référent déontologue pourra conseiller le fonctionnaire afin qu’il se conforme à ses obligations déontologiques.

Ce nouveau dispositif doit permettre de prévenir les soupçons de partialité qui pourraient porter sur la prise de décision publique. Il parachève celui mis en place pour les responsables politiques par la loi du 11 octobre 2013 sur la transparence de la vie publique.

Des dispositions spécifiques traitent des règles déontologiques applicables aux magistrats administratifs et financiers.

Nouvelle protection pour les lanceurs d’alerte

La protection qui existe pour les agents publics qui dénoncent un crime ou un délit est étendue aux conflits d’intérêts. Les agents publics qui signaleront, de bonne foi, l’existence d’un conflit d’intérêts ne pourront pas être sanctionnés, ni discriminés dans leur carrière. Cette protection concernera aussi les militaires.

En outre, ce sera à l’auteur de la mesure contestée de prouver l’absence de conflit d’intérêts et non à l’agent lanceur d’alerte.

Le statut des lanceurs d’alerte devrait encore évoluer à l’occasion du projet de loiProjet de loiProjet de texte législatif déposé au Parlement à l’initiative du gouvernement. dit Sapin 2, qui prévoit notamment le renforcement de leur protection juridique en cas de dénonciation de faits de corruption, de détournement de fonds publics, de favoritisme, etc.

Renforcement des règles sur le cumul d’activités et les départs vers le secteur privé

L’encadrement des cumuls d’activités est renforcé. Les agents publics ne pourront plus cumuler notamment un temps complet avec le statut d’auto-entrepreneur ou la création ou la reprise d’une entreprise immatriculée au registre du commerce ou au répertoire des métiers. Le temps partiel de droit pour créer ou reprendre une entreprise est, par ailleurs, supprimé. L’autorisation d’accomplir un temps partiel dans ce cas sera accordée à l’agent sous réserve des nécessités du service et après autorisation de la Commission de déontologie de la fonction publique pour deux années maximum.

Le contrôle exercé par la Commission de déontologie de la fonction publique en matière de « pantouflage » c’est-à-dire de départ d’agents publics vers le secteur privé est aussi accru. La saisine de la Commission devient obligatoire, et non plus facultative, en cas de départ définitif ou temporaire de l’agent public vers une entreprise du secteur concurrentiel, un organisme privé ou pour exercer une activité libérale. Le contrôle de la Commission sur la compatibilité de l’activité projetée avec les fonctions anciennement exercées par l’agent dans l’administration est, en outre, élargi au respect des principes déontologiques.

Autre disposition de la loi, celle visant à interdire les « parachutes dorés ». Un fonctionnaire, parti travailler sous contrat privé comme cadre dirigeant dans un organisme public ou privé bénéficiant de financements publics, et qui réintègre la fonction publique, ne pourra plus bénéficier d’indemnités autres que ses congés payés.

Les autres dispositions contenues dans la loi

La loi contient de nombreuses autres dispositions, en particulier sur la modernisation du statut des fonctionnaires et l’exemplarité des employeurs publics. Parmi ces dispositions, figurent les mesures clés suivantes.

Protection fonctionnelle des agents et de leurs familles

La protection fonctionnelle signifie que l’agent mis en cause pénalement ou civilement pour des actes liés à sa mission ou victimeVictimePersonne qui subit personnellement et directement un préjudice physique, moral ou matériel, du fait d’une infraction pénale. de menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages liées à sa mission a le droit d’être protégé sur le plan juridique par son administration. Récemment 43 % des agents publics se disaient victimes de violences verbales ou physiques. La loi élargit les situations ouvrant droit à cette protection. Elle bénéficiera désormais aussi aux agents :

  • mis en cause pénalement et entendus en qualité de témoin assisté, ou placés en garde à vue ou qui se voient proposer une composition pénale,
  • victimes d’atteintes volontaires à leur intégrité ou de harcèlement.

Les bénéficiaires de la protection fonctionnelle sont également revus. Les conjoints, concubins, partenaires pacsés, ainsi que les enfants et ascendants directs de l’agent public bénéficieront de la protection fonctionnelle lorsqu’ils seront eux-mêmes victimes d’atteintes volontaires à leur intégrité du fait des fonctions de l’agent public ou engageront un procès civil ou pénal contre les auteurs d’atteintes volontaires à la vie de l’agent du fait de ses fonctions.

Ces modifications s’inspirent des recommandations de la mission indépendante de réflexion sur la protection fonctionnelle des policiers et gendarmes remises au ministre de l’intérieur le 13 juillet 2012.

Égalité femmes-hommes

La loi encourage la parité. Lors des prochaines élections professionnelles, les listes de candidats devront être composées d’un nombre de femmes et d’hommes correspondant à la part de femmes et d’hommes inscrits sur la liste électorale. Les conseils supérieurs des trois fonctions publiques et le conseil commun de la fonction publique seront également soumis aux règles de la représentation équilibrée des femmes et des hommes au 1er janvier 2019. Enfin, la Commission de déontologie de la fonction publique devient paritaire.

Amélioration de la situation des contractuels

Les agents contractuels se voient notamment reconnaître les mesures suivantes :

  • leurs droits et obligations sont alignés sur ceux des fonctionnaires (sauf dispositions particulières),
  • le dispositif « Sauvadet » du 12 mars 2012 de titularisation est prolongé jusqu’en mars 2018,
  • dans la fonction publique d’État, la faculté de recruter directement des agents en contrat à durée indéterminée (CDI) pour des postes où il n’existe pas de corps de fonctionnaires est généralisée (la loi Sauvadet l’autorisait déjà à titre expérimental pour 4 ans).

Dispositif applicable en cas de suppression d’emploi dans la fonction publique d’État

Le dispositif de réorientation professionnelle, créé au moment de la révision générale des politiques publiques (RGPP) par la loi du 3 août 2009 pour les fonctionnaires d’État dont l’emploi est supprimé, est abrogé. Il est remplacé par une priorité d’affectation ou de détachement pour les agents concernés. Le fonctionnaire, qui ne peut pas être réaffecté directement, bénéficie d’une priorité « sur tout emploi correspondant à son grade et vacant dans un service ou une administration situé dans la même zone géographique, après avis de la commission administrative paritaire compétente ».

Certains sénateurs souhaitaient également insérer dans la loi d’autres mesures dont un délai de carence de 3 jours en cas de congé maladie des fonctionnaires ou la suppression de la dérogation aux 35 heures pour certaines collectivités locales. Toutefois, l’accord final trouvé en commission mixte paritaire a écarté ces propositions.

La loi nécessitera une vingtaine de textes d’application. En outre, elle autorise le gouvernement à prendre dans un délai de 12 mois suivant sa publication plusieurs ordonnances sur l’affectation des agents publics dans des zones connaissant des difficultés particulières de recrutement, la modernisation des conditions d’affectation et des positions statutaires des agents publics afin de favoriser la mobilité et l’adoption de la partie législative du code général de la fonction publique.

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