Imprimer

Allocation autonomie, maintien à domicile, 5e risque : quelle politique pour la dépendance ?

le 22 08 2018

En France, la question de la prise en charge de la dépendance des personnes âgées se pose avec d’autant plus d’acuité que l’on estime aujourd’hui qu’une personne sur quatre issue des générations du baby boom aura à en souffrir. La loi du 28 décembre 2015 relative à l’adaptation de la société au vieillissement a augmenté les crédits alloués aux Ehpad et rehaussé l’aide apportée par l’allocation personnalisée d’autonomie (Apa). Dans un discours du 13 juin 2018, le président de la République, Emmanuel Macron, annonce pour 2019 le vote d’une grande loi pour "construire un nouveau risque pour répondre à cette nouvelle vulnérabilité sociale".

Dans l’Enquête aide sociale de 2016, la Drees recense 1 285 500 personnes bénéficiaires de l’allocation personnalisée d’autonomie, réservée aux personnes de plus de 60 ans. Le nombre de personnes présentant de forts handicaps devrait passer de 660 000 en 2005 à 940 000 en 2025 selon les estimations de France Stratégie. Parallèlement, du fait même du vieillissement de la population, le nombre moyen d’aidants potentiels par personne âgée dépendante aura tendance à diminuer.

Une allocation spécifique pour les personnes âgées en perte d’autonomie

La dépendance des personnes âgées désigne une perte d’autonomie aussi bien physique que mentale chez les personnes âgées de plus de 60 ans. Cette perte d’autonomie nécessite la présence d’une tierce personne de façon ponctuelle ou permanente. La prise en charge des personnes âgées dépendantes et celles des personnes handicapées relèvent de réglementations distinctes. La barrière de l’âge (avant et après 60 ans) explique que deux personnes atteintes du même type de handicap relèvent de dispositifs spécifiques (réglementations, structures d’accueil).

Les politiques publiques ont intégré l’enjeu du vieillissement depuis les années 1990. En 1997, est créée la prestation spécifique dépendance, remplacée par l’allocation personnalisée à l’autonomie (Apa) le 1er janvier 2002.

L’Apa est une aide financière attribuée aux personnes d’au moins 60 ans qui, malgré les soins qu’elles reçoivent, ont besoin d’être aidées pour l’accomplissement des actes essentiels de la vie courante ou requièrent une surveillance particulière. Le montant perçu par une personne âgée dépend de son degré d’autonomie évalué selon la grille Aggir (autonomie, gérontologie, groupes iso-ressources). L’évaluation est conduite par une équipe médico-sociale du conseil départemental qui identifie ce que la personne peut faire ou ne pas faire seule. Six niveaux sont distingués dans la grille Aggir : le niveau 1 regroupe les personnes confinées au lit ou au fauteuil ayant perdu leur autonomie mentale, corporelle, locomotrice et sociale, qui nécessitent une présence indispensable et continue d’intervenants, les niveaux 5 et 6 regroupent les personnes peu ou pas dépendantes.

L’Apa compte plus d’un million de bénéficiaires en 2016, pour un coût estimé à plus de 5,5 milliards d’euros. 60% des bénéficiaires de l’Apa vivent à domicile, 40% en établissement d’hébergement spécialisé.

En 2004, à la suite de la canicule de l’été 2003 qui a causé une forte surmortalité chez les personnes âgées, la loi du 30 juin 2004 crée une journée de solidarité pour l’autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées. Cette journée se matérialise par la mise en place d’une contribution de solidarité pour l’autonomie collectée par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA).

La loi du 11 février 2005 précise et renforce les missions de la CNSA. Celle-ci est compétente sur l’ensemble du champ des politiques de l’autonomie, elle a notamment pour mission de :

  • contribuer au financement de l’accompagnement de la perte d’autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées ;
  • ’assurer la répartition équitable sur le territoire national du montant total de dépenses ;
  • assurer un rôle d’expertise technique et de proposition pour les référentiels nationaux d’évaluation des déficiences et de la perte d’autonomie.

En 2008, le gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. de François Fillon, considérant que les quatre branches de la sécurité sociale (maladie, accidents du travail et maladie professionnelle, famille, vieillesse) ne peuvent pas répondre au vieillissement de la population, envisage d’assurer la prise en charge de la dépendance par la création d’un "5e risque", combinant un financement public au titre de la solidarité et la mise en place d’une assurance individuelle encouragée par des incitations fiscales. Malgré le lancement d’un grand débat national en 2011, le projet est abandonné en raison du contexte économique et de la situation des finances publiques.

En 2008, la dépense publique liée à la prise en charge des personnes âgées dépendantes (prestations de santé et prestations de "compensation de la perte d’autonomie") s’élevait à 19 milliards d’euros par an, soit l’équivalent d’un point de PIB. Dix ans après, elle est évaluée à près de 30 milliards d’euros, soit 1,4 point de PIB.

L’adaptation de la société au vieillissement

La loi relative à l’adaptation de la société au vieillissement du 28 décembre 2015 propose une approche transversale de la question du vieillissement. La loi est organisée sur trois piliers : l’anticipation du vieillissement, l’adaptation de la société et l’accompagnement de la perte d’autonomie.

La loi privilégie le maintien à domicile des personnes en perte d’autonomie. Pour cela, l’Apa à domicile est réformée. Les plafonds d’aide sont augmentés, permettant ainsi d’augmenter le nombre d’heure d’aide à domicile.

Pour financer l’accompagnement à domicile des personnes en perte d’autonomie, la loi affecte à la CNSA le produit de la contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie (Casa). La Casa, créée en 2013, est prélevée sur une partie des pensions de retraite, d’invalidité et des préretraites sur le modèle de la CSA pour les salaires. Jusqu’en 2015, une partie des fonds collectés était affectée au Fonds de solidarité vieillesse.

Pour la définition des politiques locales d’autonomie, la loi crée les conseils départementaux de la citoyennetéCitoyennetéLien social établi entre une personne et l’État qui la rend apte à exercer l’ensemble des droits politiques attachés à cette qualité sous réserve qu’elle ne se trouve pas privée de tout ou partie de cet exercice par une condamnation pénale (privation de droits civiques). Juridiquement, un citoyen français jouit de droits civils et politiques et s’acquitte d’obligations envers la société. et de l’autonomie. Au sein des départements, elle organise une conférence des financeurs pour une meilleure coordination des actions.

De nouvelles dispositions sont adoptées pour faciliter le travail des aidants à domicile.

La loi reconnaît le "droit au répit" qui donne les moyens à un aidant de prendre du repos. Un proche aidant une personne âgée en perte d’autonomie peut bénéficier d’une aide jusqu’à 500 euros par an pour financer la prise en charge de la personne dépendante dans une autre structure (hébergement temporaire, relais à domicile, etc.) afin qu’il puisse se reposer ou dégager du temps pour soi.

En outre, depuis le 1er janvier 2017, le congé de proche aidant est entré en vigueur. Il succède au congé de soutien familial avec un champ d’application élargi. Ce congé non rémunéré permet à un salarié du secteur privé, avec l’accord de son employeur, de suspendre ou réduire son activité professionnelle pour accompagner un proche qui souffre d’une perte d’autonomie importante :

  • d’une durée maximale de trois mois, le congé est renouvelable dans la limite d’une année pour l’ensemble de la carrière ;
  • le congé peut être pris pour soutenir une personne de la famille ou une personne avec laquelle la personne aidée entretient des liens étroits et stables ;
  • le proche aidant doit avoir un an d’ancienneté dans l’entreprise (au lieu de 2 ans avec le congé de soutien familial).

Une prise en charge qui reste lacunaire

Deux ans après la promulgationPromulgationActe par lequel une loi votée devient exécutoire. Consiste en un décret signé par le président de la République et contresigné par le Premier ministre et les ministres chargés de l’application de la loi. de la loi ASV, le bilan est contrasté. Plusieurs rapports avancent des propositions pour renforcer les dispositifs existants.

Un rapport du Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH) en juin 2018 met l’accent sur l’insuffisante reconnaissance du rôle des aidants. Le droit au répit et au congé de proche aidant ne constituent pas une protection réelle. Sur de petits échantillons représentatifs, le Conseil relève que 56% des aidants interrogés n’ont pu conserver leur emploi et 31% ont été licenciés ou ont accepté une rupture conventionnelle de leur contrat de travail ou ont dû démissionner. Le Conseil dénonce en outre le caractère symbolique du droit au répit et préconise son déplafonnement.

Pour une meilleure mise en oeuvre du droit de répit, Joëlle Huillier a étudié l’exemple québécois du "baluchonnage" (ou "relayage") qui consiste en une intervention d’au moins 2 jours et 1 nuit d’un professionnel au domicile de la personne âgée afin de soulager un proche aidant. Elle propose d’expérimenter ce système en France dans trois territoires volontaires. Le rapport rappelle que l’aide aux aidants est d’autant plus importante qu’elle permet de réduire le nombre de places d’hébergement en structures d’accueil permanent (Ehpad).

Les Ehpad accueillent chaque jour près de 585 000 résidents. La loi ASV en accordant la priorité au maintien à domicile a mis un peu de côté ces établissements qui sont aujourd’hui au centre du débat public. Des mouvements de personnels ont dénoncé des mauvaises conditions d’hébergement et de soins pour les personnes âgées ainsi qu’une dégradation de leurs conditions de travail.

Deux grèves nationales des personnels ont mis en lumière l’insuffisance des moyens alloués aux Ehpad qui ne permettent pas d’assurer une digne prise en charge des personnes âgées dépendantes.

Le gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. a annoncé, le 30 mai 2018, aux fédérations du secteur de l’hébergement des personnes âgées, que les dotations aux Ehpad ne seraient pas diminuées en 2018 et en 2019. 15 millions d’euros sont alloués en 2018 pour le financement de plans de prévention en EHPAD. Ces moyens seront portés à 30 millions d’euros à partir de 2019 et financés par l’assurance maladie.

Plus largement, pour améliorer durablement la prise en charge de la perte d’autonomie, une loi consacrée à la dépendance devrait être votée en 2019 à la suite d’un grand débat national qui devrait être organisé au second semestre 2018.

Le président de la République, lors de deux discours distincts prononcés au premier semestre 2018, semble faire renaître l’idée de la prise en charge au sein d’un "nouveau risque".

Sur la toile publique

Rechercher