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Les aménagements à la procédure ELOP

le 27 11 2017

par Franck Waserman

Professeur de droit public à l’université du Littoral-Côte d’Opale


La procédure ELOP (engagement, liquidation, ordonnancement, paiement) peut apparaître dans certains cas excessivement rigide et contraignante. Il est aussi des circonstances dans lesquelles elle n’est pas du tout adaptée. Certaines dépenses bénéficient donc d’un régime dérogatoire par rapport à la procédure habituelle.

Surtout, pour donner de la souplesse opérationnelle pour de petites dépenses ordinaires du quotidien ou certaines ressources à collecter mais d’importance secondaire, le droit de la comptabilité public prévoit la possibilité d’aménager des régies financières. Historiquement, pour le volet dépenses, les premières régies sont apparues avec l’ordonnance du 14 septembre 1922. Il s’agit donc d’un aménagement traditionnel à la séparation des ordonnateurs et des comptables.

Enfin, le décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) de novembre 2012 consacre la mise en place des services facturiers, qui permettent d’assouplir le processus de la dépense publique.

Les procédures aménagées de dépense

On n’imagine pas, par exemple, que les traitements des millions de fonctionnaires dussent être chacun et chaque mois ordonnancés. Il est nécessaire que le comptable puisse mettre ces sommes en paiement sans avoir reçu d’ordre pour le faire de la part de l’ordonnateur. Toutefois, seul l’ordonnateur sait la rémunération à laquelle chaque agent a droit, puisque c’est lui qui, notamment, prend les mesures de classement et d’avancement ; autrement dit, l’ordonnateur doit liquider ces dépenses. Ainsi, on comprend que dans de tels cas de paiements sans ordonnancement, ce sont des éléments de liquidation (arrêté de classement de l’agent, attestation de service fait…) qui emportent par eux-mêmes ordre de payer.

Il existe aussi des paiements sans ordonnancement préalable, que le comptable va payer sans ordre, mais que l’ordonnateur devra régulariser ex post. C’est typiquement le cas des avances, qui doivent être réglées à un prestataire avant le début des travaux – et donc préalablement à tout service fait –, ou encore le cas des dépenses résultant d’une décision de justice.

Les régies financières

Les régies financières servent à fluidifier les petites opérations financières quotidiennes, pour lesquelles l’application de l’ensemble des étapes habituelles serait trop contraignante. Elles sont prévues par l’article 22 du décret GBCP.

Les régies de recettes permettent à un agent, avec l’autorisation et sous la responsabilité du comptable, de constater et d’encaisser des recettes publiques, en général de montant assez faible.

Les régies d’avances permettent à un régisseur, autorisé par le comptable et sous sa responsabilité, à procéder directement à des dépenses en général modiques. Concrètement, dans une régie d’avances, le comptable va accréditer un régisseur pour certains types de dépenses, dans une période de temps donné et dans les limites d’un plafond assez bas, de l’ordre de quelques centaines d’euros qui sont avancées par le comptable au régisseur. Celui-ci pourra les utiliser pour payer les dépenses autorisées ; il conservera les factures et pièces justificatives de la dépense qu’il devra présenter au comptable. Si celui-ci estime que les opérations sont régulières, il les réintègre dans ses propres écritures et reconstitue l’avance entre les mains du régisseur.

Le développement des services facturiers

L’article 47 du décret GBCP définit le service facturier comme « placé sous l’autorité d’un comptable public [et] chargé de recevoir et d’enregistrer les factures et titres établissant les droits acquis aux créanciers ».

Traditionnellement, ce sont les services ordonnateurs qui reçoivent les factures et les transmettent pour paiement au comptable, avec l’attestation de service fait et les autres pièces justificatives, le cas échéant. Quand un service facturier est mis en place, ce sont des services directement placés sous l’autorité du comptable qui traitent les factures – ce qui revient donc à leur confier une partie du travail de liquidation de la dépense ; l’ordonnateur doit continuer à délivrer une attestation de service fait, laquelle parachève la liquidation et emporte ordre de payer, sans qu’il soit besoin d’une mesure d’ordonnancement spécifique.

On voit bien comment la logique des services facturiers permet de fluidifier le processus de la dépense, tout en restant, formellement, dans un schéma de séparation des ordonnateurs et des comptables coordonnée autour de quatre étapes clés désignées par l’acronyme ELOP.

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