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Comment la France se situe-t-elle entre le modèle bismarckien et le modèle beveridgien ?

le 29 02 2016

par Gilles NEZOSI

Directeur de la formation continue

École nationale supérieure de Sécurité sociale (En3s)


La Sécurité sociale française se distingue par un système mixte empruntant des éléments aux deux modèles.

Les emprunts au modèle beveridgien

Si l’on reprend les caractéristiques du modèle beveridgien (les « trois U »), le système français s’en écarte pour des raisons à la fois politiques et d’organisation préexistante au système de Sécurité sociale mis en œuvre en 1945.

1/ L’unité (une caisse unique, un seul système) n’est pas atteinte. En effet, dès 1945, les caisses d’allocations familiales gardent leur autonomie au sein de la Sécurité sociale. Cette autonomie est consacrée par la loi du 21 février 1949. La pluralité des organismes sera officialisée en 1967 par la création des différentes branches de la Sécurité sociale (ordonnance Jeanneney du 2 août 1967) avec à leur tête une caisse nationale autonome.

De même, on maintient les régimes spéciaux existant avant-guerre (régime des mines, de la SNCF, des fonctionnaires, etc.) et on permettra par la suite la création du régime agricole, ainsi que des régimes autonomes (commerçants, artisans, professions libérales, etc.) constitués sur une base professionnelle.

Il n’y a donc pas un régime mais plusieurs et, au sein du régime général de Sécurité sociale, pas une seule caisse mais plusieurs qui sont spécialisées par risques.

2/ Concernant l’universalité (couverture de l’ensemble de la population et de tous les risques), si le souhait de couvrir toute la population est bien affirmé dans le plan de Sécurité sociale, certaines modalités pour atteindre cet objectif diffèrent du modèle beveridgien. Ainsi, l’universalisme du système français de Sécurité sociale repose : sur une adhésion obligatoire ; sur le statut de salarié ; sur les cotisations sociales avec l’attribution d’un statut d’ayants droit pour les femmes et les enfants.

On opte alors pour la logique professionnelle et non pour un système fondé sur la citoyennetéCitoyennetéLien social établi entre une personne et l’État qui la rend apte à exercer l’ensemble des droits politiques attachés à cette qualité sous réserve qu’elle ne se trouve pas privée de tout ou partie de cet exercice par une condamnation pénale (privation de droits civiques). Juridiquement, un citoyen français jouit de droits civils et politiques et s’acquitte d’obligations envers la société.. On estime que cette solution doit permettre de couvrir, à terme, toute la population, le salariat devenant la norme au fur et à mesure du développement économique.

La portée de cette généralisation sera cependant limitée :

  • par le maintien d’une logique professionnelle et statutaire que l’on retrouve dans le morcellement des régimes de Sécurité sociale. Tous les salariés ne seront pas intégrés dans le même régime et ne disposeront pas du même type de prestations (notamment en matière de retraite) ;
  • pour les populations hors emploi qui sont, pour leur part, prises en charge dans une logique assistancielle (sur une base nationale ou locale) financée par les impôts. Cette assistance, qui devait être résiduelle, prendra une place de plus importante lorsque la crise économique s’installe à la fin des années 1970. Elle est devenue partie intégrante de la protection sociale via notamment des dispositifs comme le revenu minimum d’insertion (RMI) créé en 1988 (remplacé en 2009 par le revenu de solidarité active - RSA) ou la couverture maladie universelle (CMU) instaurée en 2000 ;
  • tous les risques ne sont pas pris en charge. Ainsi, le risque chômage n’est pas intégré à la Sécurité sociale. L’après-guerre étant une période de manque de main-d’œuvre, ce risque n’était pas crucial. Lorsqu’en 1958 l’assurance chômage est créée, elle est gérée de manière paritaire par les partenaires sociaux et reste indépendante de la Sécurité sociale.

Si, toute la population est peu à peu couverte et si tous les risques sociaux sont pris en charge, cette intégration s’est faite par strates successives avec des logiques différentes, ce qui limite la portée de cet universalisme « à la française ».

3/ Quant au principe d’uniformité (mêmes prestations pour tous), il n’est pas retenu par les concepteurs du plan français de Sécurité sociale. Ils souhaitent au contraire individualiser les prestations servies, maintenant ainsi le niveau de vie antérieur à la survenue d’un risque, et donc de fait la stratification sociale existante. Les cotisations sociales et les prestations servies sont donc en rapport avec les rémunérations antérieures et prennent d’ailleurs l’appellation de « revenus de remplacement ».

Cependant, le caractère « conservateur » de ce modèle doit être nuancé. En effet, le niveau de ces revenus de remplacement est plafonné ce qui permet une limitation égalisatrice des prestations. Pour les salariés les moins aisés, les revenus de remplacement sont maximums, alors que pour les plus aisés, ceux dont les gains dépassent le plafond, les prestations servies constituent un minimum sans rapport réel avec les revenus antérieurs.

L’instauration d’un plafond permet à la prévoyance libre (complémentaire) de se développer, notamment en matière de retraite (ainsi la création en 1947 de l’Association générale des institutions de retraite des cadres – AGIRC – s’inscrit dans cette logique), ce qui correspond aux souhaits de Beveridge de laisser une place aux assurances volontaires, afin de conserver un rôle aux syndicats et aux mutuelles en matière de protection sociale et de permettre de dégager de l’épargne privée pour stimuler l’investissement.

Les similitudes avec le modèle bismarckien

Si l’on reprend les caractéristiques du modèle bismarckien, on retrouve plusieurs points de similitude.

  • Les cotisations sociales versées à la fois par les salariés et les employeurs sont le point d’entrée dans le système, les impôts servant à financer des prestations de solidarité comme les minima sociauxMinima sociauxPrestations sociales visant à garantir un revenu minimal à une personne en situation de précarité.. Même si la part des impôts et taxes affectés au financement de la protection sociale a crû avec le temps, les cotisations sociales demeurent encore majoritaires dans le financement de la Sécurité sociale (plus de 60% des recettes en 2013). La protection sociale, et notamment la Sécurité sociale, demeurent basées sur une logique assurantielle plus qu’assistancielle.
  • Les différents régimes de Sécurité sociale, éléments les plus importants de la protection sociale en France, ne sont pas gérés directement par l’État mais par les partenaires sociaux, accentuant leur caractère professionnel et statutaire.
  • La logique redistributive privilégie les revenus de remplacement, même si la création des minima sociaux met en place une logique de revenus de solidarité. Le système demeure cependant axé sur une solidarité horizontale (des bien portants vers les malades, des jeunes vers les vieux, des couples sans enfants vers les familles avec enfants). La logique statutaire et professionnelle maintient la hiérarchie sociale plus qu’elle ne la compense.

L’originalité du système français

Au final, le système de Sécurité sociale français emprunte plus d’éléments au modèle bismarckien qu’au modèle beveridgien, même si les principes de ce dernier ne sont pas niés. Ainsi, l’universalisme est recherché mais en se fondant sur la généralisation de la Sécurité sociale et en se basant sur le postulat que le salariat sera la norme et qu’à travers lui tous les individus bénéficieront d’une protection sociale, soit directement en cotisant, soit au travers du statut d’ayants droit.

Cette logique assurantielle a cependant été nuancée voire contournée :

  • en étendant la couverture à des populations non cotisantes comme les étudiants (considérés comme des pré-actifs), les retraités, les salariés en situation de chômage et le statut d’ayants droit accordé à des personnes hors de cercle familial traditionnel (concubins) ;
  • en maintenant le principe de l’aide sociale pour toutes les personnes en insuffisance de ressources afin de bénéficier de moyens convenables d’existence ;
  • en instaurant la possibilité de bénéficier des prestations de Sécurité sociale par le biais d’une assurance personnelle ;
  • en généralisant en 1975 le bénéfice de la Sécurité sociale sur des principes qui ne reposent plus sur l’exercice d’une activité salariée mais sur des critères de résidence.

Ce mouvement d’extension est parachevé par la mise en œuvre de la couverture maladie universelle (CMU). Instaurée par la loi du 27 juillet 1999, la CMU, octroyée sous conditions de ressources, est basée sur des critères de résidence et non d’activité professionnelle et de cotisations.

Ainsi, le système français de Sécurité sociale se forcera à atteindre les principes beveridgiens d’universalisme en empruntant des voies très largement bismarckiennes. Outre la difficulté à positionner le système national dans un modèle et un seul, il montre l’originalité de la Sécurité sociale française et avant tout son pragmatisme et sa capacité d’adaptation face aux évolutions sociales.

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