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Le financement de l’intercommunalité

le 14 03 2016

Le regroupement de communes au sein d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) peut répondre à deux objectifs très différents :

  • la gestion commune de certains services publics locaux ou la réalisation d’équipements locaux, de manière à mieux répartir les coûts et à profiter d’économies d’échelle. Dans ce cas, les communes recherchent une forme de coopération intercommunale relativement souple ou « associative » ;
  • la conduite collective de projets de développement local. En faisant ce choix, les communes optent pour une forme de coopération plus intégrée ou « fédérative ».

Le financement de l’intercommunalité ne sera pas le même suivant que le regroupement intercommunal est de type associatif ou fédératif.

Le financement des structures intercommunales associatives

Les structures intercommunales associatives, quelle que soit leur forme (syndicats à vocation unique ou SIVU, syndicats à vocation multiple ou SIVOM, syndicats mixtes), n’ont pas de fiscalité propre. Elles ne peuvent donc pas voter les taux d’imposition locale et ne disposent d’aucun pouvoir d’exonération fiscale. Leurs ressources proviennent principalement des contributions financières des communes adhérentes, auxquelles il faut ajouter les concours financiers de l’État ainsi que d’autres recettes.

Les contributions financières des communes appartenant à l’EPCI peuvent être budgétaires ou fiscalisées. Les contributions budgétaires sont des prélèvements effectués directement sur le budget de chaque commune qui sont ensuite reversés au groupement intercommunal. Les contributions fiscalisées sont des prélèvements additionnels effectués sur les contribuables locaux qui acquittent, en plus des impositions communales, départementales et régionales, une contribution au profit de leur groupement intercommunal. Ces contributions constituent par conséquent un supplément à la fiscalité communale, prélevé sur chacune des quatre taxes directes locales (deux taxes foncières, contribution économique territoriale –CET–, taxe d’habitation) au profit de la structure intercommunale. Le montant de ces contributions varie selon une clé de répartition inscrite dans les statuts de l’EPCI.

Les structures intercommunales sans fiscalité propre peuvent également bénéficier de concours financiers de l’État. Ces derniers prennent plusieurs formes :

  • le fonds de compensation de la TVA (FCTVA), qui rembourse avec un décalage de deux ans, sur une base forfaitaire et globale, les versements de TVA que les groupements supportent sur leurs dépenses d’investissement. La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales prévoit la possibilité, à partir du 1er janvier 2005, de bénéficier par dérogation du FCTVA pour financer les investissements dans le domaine routier ;
  • la dotation globale d’équipement (DGE), qui n’est versée qu’aux groupements dont la population est inférieure à 20 000habitants (35 000 outre-mer).

Enfin, les structures intercommunales sans fiscalité propre peuvent bénéficier d’autres recettes :

  • le produit des taxes, contributions ou redevances perçues en contrepartie des services qu’elles assurent (comme l’enlèvement des ordures ménagères) ;
  • différentes aides (comme les fonds structurels accordés par l’Union européenne).

Le financement des structures intercommunales fédératives

Les structures intercommunales fédératives (communautés de communes, communautés d’agglomération, communautés urbaines) sont placées d’emblée sous un régime de fiscalité propre. Ce régime, qui est également applicable à d’anciens types d’EPCI, supprimés ou en voie de transformation (districts, communautés de ville, syndicats d’agglomération nouvelle –SAN), se décline en deux variantes distinctes :

  • le régime de la fiscalité additionnelle (avec ou sans fiscalité professionnelle de zone) ;
  • le régime de la fiscalité professionnelle unique (FPU).

Le régime de fiscalité additionnelle

Régime initial et encore le plus appliqué, il s’applique aux communautés de communes qui n’ont pas opté pour la fiscalité professionnelle unique, de même qu’aux communautés urbaines créées avant la loi du 12 juillet 1999, dès lors qu’elles n’ont pas changé de régime fiscal.

Dans ce régime, le groupement intercommunal est doté des mêmes compétences fiscales qu’une commune : il vote le taux et perçoit le produit des quatre taxes directes locales. Mais sa fiscalité se surajoute à celle des communes, qui continuent de percevoir leur fiscalité sur les quatre taxes directes. Le législateur permet aux groupements à fiscalité propre additionnelle d’opter pour la fiscalité professionnelle de zone (FPZ), tout en conservant leur fiscalité sur les autres taxes. La FPZ vise à unifier le taux de la CFE sur une zone d’activités économiques clairement délimitée et ainsi faire disparaître les inégalités de pression fiscale, incompréhensibles pour les redevables dans les aires d’activités multicommunales.

Le régime de la fiscalité professionnelle unique (FPU)

Il s’applique :

  • de plein droit, aux communautés d’agglomération, aux communautés urbaines créées après la publication de la loi du 12 juillet 1999 et aux syndicats d’agglomération nouvelle ;
  • de manière optionnelle aux communautés de communes ;
  • de plein droit, depuis le 1er janvier 2002, sauf délibération contraire d’au moins la moitié des conseils municipaux des communes intéressées, aux communautés urbaines créées avant la loi du 12 juillet 1999 et aux communautés de communes de plus de 500 000 habitants.

Dans ce régime, l’EPCI se substitue progressivement aux communes pour la gestion et la perception, sur l’ensemble de son périmètre, du produit de la fiscalité professionnelle (CET, c’est-à-dire la CFE + la part communale de la CVAE ; la taxe sur les surfaces commerciales – TASCOM – et certaines composantes de l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau – IFER). Le groupement perçoit le produit des impositions économiques des communes regroupées, vote le taux de la CFE et décide des exonérations (ce qui revient à mettre en place une CFE unique sur tout le territoire de l’EPCI). Les communes conservent cependant dans leur intégralité les autres impositions.

Avant la suppression de la taxe professionnelle (TP) en 2010, le régime de la taxe professionnelle unique (TPU) induisait une spécialisation des taxes  : les taxes sur les ménages (taxe d’habitation, taxes foncières) revenaient aux communes, tandis que la TP revenait aux groupements. Toutefois, les EPCI relevant du régime fiscal de la TPU avaient la possibilité de lever une fiscalité additionnelle sur la taxe d’habitation, la taxe sur le foncier bâti et la taxe sur le foncier non bâti. Il s’agit donc d’un régime de fiscalité mixte, qui se présentait jusqu’à la suppression de la TP comme une option de la TPU. La loi de finances pour 2010, qui supprime la TP, fait perdre à la fiscalité mixte son caractère optionnel en généralisant la fiscalité additionnelle sur les ménages au profit des communautés relevant du régime de la FPU.

Les sources de financement non fiscales

Les groupements intercommunaux à fiscalité propre jouissent également de sources de financement non fiscales. Ils peuvent ainsi recevoir des dotations budgétaires de l’État  :

  • la dotation globale de fonctionnement des groupements de communes (ou « dotation d’intercommunalité »)  : composée d’une dotation de base et d’une dotation de péréquation. Leur montant est calculé en fonction d’un coefficient d’intégration fiscale ;
  • la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) qui résulte de la fusion, par la LFI pour 2011, de la dotation globale d’équipement (DGE) des communes et de la dotation de développement rural (DDR), et qui est octroyée aux EPCI à fiscalité propre sous conditions démographiques ;
  • le FCTVA (fonds de compensation de la TVA).

Par ailleurs, à l’instar des groupements intercommunaux associatifs, les structures intercommunales à fiscalité propre jouissent d’aides diverses et de recettes propres (produits de taxes, redevances ou contributions correspondant à des services assurés par elles).

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