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Les finances publiques de la Restauration à la fin du XIXe siècle

le 18 04 2016

Avec la croissance de l’État, et après l’échec financier de la monarchie, la préoccupation des gouvernants au XIXe siècle est de se doter d’un appareil financier performant. Cela passe par l’affirmation, conjointement au parlementarisme, des grands principes du droit budgétaire et comptable et par la mise en place d’institutions efficaces chargées de gérer les finances publiques.

1. L’affirmation des grands principes du droit budgétaire et comptable

La baron Louis, ministre des Finances de Louis XVIII, impose dès 1814 les "quatre temps alternés" : le GouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. prépare le budget, le ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. le vote, les ministères l’exécutent et le Parlement le contrôle. Sur cette procédure viennent alors se greffer les grands principes du droit budgétaire, toujours en vigueur aujourd’hui :

  • La règle de l’annualité de l’autorisation budgétaire par le législatif se stabilise en 1822 : les crédits autorisés par le Parlement vivent le temps de l’année budgétaire, qui peut être accompagnée d’une période complémentaire. Les crédits extraordinaires demeurent cependant possibles.
  • Le principe de spécialité des crédits est introduit dans la loi du 25 mars 1817 qui prévoit le vote du budget par ministères et non plus d’un bloc. Les parlementaires cherchent vite à affiner ce niveau de spécialité afin d’accroître leur contrôle sur l’autorisation donnée au Gouvernement par le vote du budget : une cinquantaine de sections en 1827, près de 350 chapitres après 1831. Le Second Empire revient aux ministères, puis aux sections, et enfin aux chapitres en 1869. D’administrative, la spécialité devient législative en 1831.
  • Le principe d’unité du budget permet de mettre peu à peu fin à la distinction entre finances ordinaires et extraordinaires. La Monarchie de Juillet recrée cependant des budgets extraordinaires pour les grands investissements, suivie par le Second Empire. La IIIe République achève l’unité, en ne consentant d’exceptions que pour des activités retracées dans les comptes spéciaux du Trésor et les budgets annexes.

Pour que le budget corresponde à la réalité, le droit comptable s’affirme également. L’ordonnance du 14 septembre 1822 impose la fourniture des pièces justificatives aux comptables et fixe les règles comptables, de l’ouverture des crédits à la reddition des comptes, qui reprennent les principes budgétaires, les déclinent et les complètent (par exemple sur l’engagement, l’ordonnancement, les paiements, les règles d’imputation comptable). Dès lors, le ministère des Finances dispose des moyens lui permettant de suivre l’exécution du budget et de mieux le préparer.

Charles-Louis d’Audiffret, successivement ministre puis Premier président de la Cour des comptes, perfectionne ces règles par une série de textes tout au long du XIXe siècle. Le règlement de comptabilité publique de 1862 vivra ainsi cent ans. Il introduit des procédures nouvelles, comme les virements de crédits, et règle les modalités de préparation du budget (introduction du Conseil d’État). Il consolide le rôle central de la direction de la Comptabilité publique qui prépare le budget (la direction du Budget en est séparée en 1919), centralise les budgets particuliers, tient la caisse et les comptes.

2. La montée en puissance du Parlement et du ministère des Finances

Le rôle du Parlement s’accroît très rapidement. La Charte de 1814 énonçant le principe du consentement à l’impôt, les chambres votent le budget, puis à partir de 1818 en contrôlent l’exécution par la loi de règlementLoi de règlementType de loi de finances qui arrête, chaque fin d’année budgétaire, le montant définitif des dépenses et des recettes de l’État, ratifie les opérations réglementaires ayant affecté l’exécution du budget, fixe le résultat budgétaire, décrit les opérations de trésorerie.. À partir de 1817, les crédits deviennent limitatifs, et à compter de 1819 même les ouvertures exceptionnelles de crédits par voie réglementaire sont soumises à ratification parlementaire. Le rapport de la Cour des comptes est communiqué au Parlement à partir de 1832. La discussion budgétaire permet la naissance du contrôle parlementaire, les questions et les débats, entourant chaque section ou chapitre, permettant d’examiner l’ensemble des politiques publiques.

Le 13 mai 1814, les ministères des Finances et du Trésor sont réunis. Dès lors, le ministère des Finances, qui s’installe rue de Rivoli, unifie ses services extérieurs et crée le réseau des comptables publics. Les différents services financiers lui sont progressivement rattachés. La caisse est également unifiée. Les trésoriers-payeurs généraux apparaissent en 1865. Enfin, le ministre peut à partir de 1807 s’appuyer sur la Cour des comptes dont le rôle ne cessera lui aussi de croître. En 1816, la Caisse des dépôts et consignations est créée pour recueillir les fonds d’épargne et permettre le financement de projets par l’État.

Grâce à ce dispositif, de 1814 à 1914, la France surmonte les occupations, les révolutions, les guerres et les crises financières, tandis que l’État étend son rôle. Les fondements des finances publiques se mettent donc en place dans un contexte économique favorable, où l’État assure une liberté économique protégée et développe progressivement un interventionnisme prudent. Les finances publiques restent alors de taille modeste, se veulent économiquement neutres et respectent le principe d’équilibre budgétaire.

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