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Les grands principes budgétaires

le 12 06 2013

La présentation du budget de l’État doit respecter quatre grands principes du droit budgétaire classique (annualité, unité, universalité et spécialité), auxquels il convient d’ajouter le principe de sincérité consacré par la loi organiqueLoi organiqueCatégorie de lois, prévues par la Constitution, dont l’objet est de préciser les conditions d’application de la Constitution. relative aux lois de finances (LOLFLOLFLoi organique relative aux lois de finances) du 1er août 2001.

Le principe d’annualité

Le principe d’annualité signifie que le budget de l’État doit être voté chaque année (annualité du vote du budget et de l’autorisation de percevoir les impôts). En France, l’exercice budgétaire coïncide avec l’année civile : l’exécution des dépenses et des recettes doit s’effectuer entre le 1er janvier et le 31 décembre de chaque année.

Mais, ce n’est pas le cas dans tous les pays : si les budgets respectent généralement le principe d’annualité, ils peuvent néanmoins avoir des dates d’application différentes. Par exemple, la Grande-Bretagne, le Japon et le Canada font débuter l’exercice budgétaire le 1er avril, et les États-Unis, le 1er octobre.

Le vote annuel du budget de l’État a permis aux parlements d’asseoir progressivement leur autorité face aux monarques, en contrôlant régulièrement les finances de l’État. Cependant, il est apparu depuis et à l’usage qu’une application trop stricte du principe d’annualité nuierait à la souplesse nécessaire au bon fonctionnement de l’État et à la prise en compte de la dimension pluriannuelle des finances publiques.

En effet, dans un contexte de maîtrise des finances publiques, les pouvoirs publics doivent pouvoir connaître les conséquences financières à moyen et long termes de leurs décisions pour conduire une politique budgétaire soutenable. Par ailleurs, le strict respect de l’annualité budgétaire peut provoquer des comportements dépensiers peu souhaitables. Par exemple, faute de pouvoir reporter des crédits d’une année sur l’autre, le gestionnaire peut être incité à les consommer en intégralité en fin d’année, surtout s’il risque, dans le cas contraire, de voir sa dotation diminuer l’année suivante.

Dans la pratique, le principe d’annualité est donc soumis à des aménagements, destinés à concilier continuité budgétaire et souplesse de fonctionnement de l’État :

  • une période complémentaire à l’exercice budgétaire permettait de rattacher au début de l’exercice suivant certaines opérations de fin d’année effectuées dans le cadre de l’exercice qui venait de s’achever ; elle est cependant supprimée avec la mise en œuvre du système informatique budgétaire et comptable de l’État, "Chorus" ;
  • le principe de continuité des exercices budgétaires permet aussi, de manière encadrée, de reporter des crédits non consommés vers l’exercice suivant ;
  • un engagement pluriannuel des dépenses d’investissement par le biais des autorisations d’engagement est également possible. Initialement réservée aux dépenses d’investissement (autorisations de programme), cette possibilité a été étendue par la LOLF à toutes les dépenses de l’État.

Le principe d’unité

Le principe d’unité recouvre deux règles :

  • la règle de l’unité, qui exige que le budget de l’État soit retracé dans un document unique (la loi de finances). Il s’agit ainsi d’assurer aux parlementaires une bonne lisibilité du budget, et donc, un contrôle effectif sur les finances de l’État ;
  • la règle de l’exhaustivité, selon laquelle la loi de finances doit prévoir et autoriser l’ensemble des recettes et des charges de l’État.

Ces deux règles ne sont pas toujours respectées stricto sensu.

Tout d’abord, le budget de l’État est certes articulé autour d’un document central, la loi de finances, mais celle-ci s’accompagne de très nombreuses annexes qui en développent la portée.

Ensuite, la règle de l’exhaustivité est parfois respectée de manière imparfaite, des débudgétisations permettant d’extraire certaines charges du périmètre du budget de l’État en créant, par exemple, des fonds spécifiques.

Enfin, l’implication croissante de l’État dans le financement des régimes sociaux conduit à multiplier les transferts de crédits entre la loi de finances et la loi de financement de la Sécurité sociale.

Afin de faciliter l’analyse du budget de l’État, la loi de finances se réfère désormais à une charte de budgétisation et expose les mesures de périmètre, qui permettent d’opérer des comparaisons entre deux années à champ constant.

Le principe d’universalité

Le principe d’universalité, selon lequel l’ensemble des recettes couvre l’ensemble des dépenses, se décompose en deux règles :

  • La règle de non-compensation, qui interdit la compensation des dépenses et des recettes. Ainsi, il n’est pas possible de soustraire certaines dépenses de certaines recettes (par exemple, déduire les frais de recouvrement prélevés par l’État du montant des impositions), et de soustraire des recettes de certaines dépenses pour ne présenter que le solde des opérations ainsi "compensées". Il existe des dérogations applicables, par exemple, à certains comptes spéciaux. La compensation des ressources et des dépenses permettrait en effet de dissimuler certaines charges, ce qui nuirait à la lisibilité et à la sincérité du budget.
  • La règle de non-affectation, qui interdit l’affectation d’une recette à une dépense déterminée. Elle implique de verser toutes les recettes dans une caisse unique où l’origine des fonds est indéterminée. Elle permet à l’autorité budgétaire de conserver son pouvoir de décision et de gérer les fonds publics en respectant les notions de solidarité et d’unité nationales. Elle connaît toutefois quelques dérogations (ex : les budgets annexes ou les comptes d’affectation spéciale qui retracent des dépenses bénéficiant d’une affectation particulière de recettes, sous réserve qu’elles soient, par nature, en relation directe).

Le principe de spécialité

Le principe de spécialité impose d’indiquer précisément le montant et la nature des opérations prévues par la loi de finances, ce qui implique une nomenclature budgétaire appropriée. Les crédits sont ainsi ouverts de manière détaillée, spécialisés par programmes depuis la mise en œuvre de la LOLF (anciennement par chapitres, en fonction de la nature des dépenses), et sont tous rattachés à une destination spécifique, qui ne doit pas être dénaturée en exécution par le GouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale..

Le principe de spécialité vise à assurer une information suffisante pour permettre l’exercice d’un contrôle efficace sur l’exécution du budget de l’État. Son application a été profondément transformée par la LOLF, qui a considérablement élargi le périmètre des unités de spécialité (passant de près de 850 chapitres à environ 150 programmes). Elle visait à donner davantage de souplesse dans la gestion du budget, en contrepartie d’un renforcement des obligations de compte rendu sur son exécution.

Le principe de sincérité

La LOLF consacre un nouveau principe budgétaire. En effet, selon l’article 32, "les lois de finance présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’État". Ce principe de sincérité budgétaire, inspiré du droit comptable privé, implique l’exhaustivité, la cohérence et l’exactitude des informations financières fournies par l’État. Toutefois, son application est limitée par la nature prévisionnelle de la loi de finance (le dernier alinéa de l’article 32 prévoit que : "leur sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler").

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