Les grands principes budgétaires | vie-publique.fr | Approfondissements

La présentation du budget de l’État doit respecter quatre grands principes du droit budgétaire classique (les principes d’annualité, d’unité, d’universalité et de spécialité), auxquels il convient d’ajouter le principe de sincérité consacré par la loi organiqueLoi organiqueCatégorie de lois, prévues par la Constitution, dont l’objet est de préciser les conditions d’application de la Constitution. relative aux lois de finances (LOLFLOLFLoi organique relative aux lois de finances) du 1er août 2001.

1. Le principe d’annualité

Le principe d’annualité signifie que le budget de l’État doit être voté chaque année (annualité du vote du budget et de l’autorisation de percevoir les impôts). En France, l’exercice budgétaire coïncide ainsi avec l’année civile : l’exécution des dépenses et des recettes doit s’effectuer entre le 1er janvier et le 31 décembre de chaque année. Mais, ce n’est pas le cas dans tous les pays : si les budgets respectent généralement le principe d’annualité, ils peuvent néanmoins avoir des dates d’application différentes. Par exemple, la Grande-Bretagne, le Japon et le Canada font débuter l’exercice budgétaire le 1er avril, et les États-Unis, le 1er octobre.

Le vote annuel du budget de l’État a permis aux parlements d’asseoir progressivement leur autorité face aux monarques, en contrôlant régulièrement les finances de l’État. Cependant, il est apparu depuis et à l’usage qu’une application trop stricte du principe d’annualité nuierait à la souplesse nécessaire au bon fonctionnement de l’État et à la prise en compte de la dimension pluriannuelle des finances publiques.

En effet, dans un contexte de maîtrise des finances publiques, les pouvoirs publics doivent pouvoir connaître les conséquences financières à moyen et long termes de leurs décisions pour conduire une politique budgétaire soutenable. Par ailleurs, le strict respect de l’annualité budgétaire peut provoquer des comportements dépensiers peu souhaitables. Par exemple, faute de pouvoir reporter des crédits d’une année sur l’autre, le gestionnaire peut être incité à consommer l’intégralité de ses crédits en fin d’année, surtout s’il risque de voir sa dotation diminuer l’année suivante.

Dans la pratique, le principe d’annualité est donc soumis à des aménagements, destinés à concilier continuité budgétaire et souplesse de fonctionnement de l’État :

– il est possible de voter, en cours d’année, des lois de finances rectificatives, appelées également collectifs budgétaires, qui modifient la loi de financesLoi de financesLoi qui détermine, pour un exercice (une année civile), la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. initiale ;

– une période complémentaire à l’exercice budgétaire permet de rattacher au début de l’exercice suivant certaines opérations de fin d’année effectuées dans le cadre de l’exercice qui vient de s’achever ;

– le principe de continuité des exercices budgétaires permet aussi, dans une certaine mesure, le report des crédits non consommés à l’exercice suivant ;

– un engagement pluriannuel des dépenses d’investissement par le biais des autorisations de programme est également possible. Jusque-là réservée aux dépenses d’investissement, cette possibilité s’étendra à toutes les dépenses de l’État dans le cadre des dispositions de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances.

2. Le principe d’unité

Le principe d’unité recouvre deux règles :

– la règle de l’unité, qui exige que le budget de l’État soit retracé dans un document unique (la loi de finances). Il s’agit ainsi d’assurer aux parlementaires une bonne lisibilité du budget, et donc, un contrôle effectif sur les finances de l’État ;

– la règle de l’exhaustivité, selon laquelle la loi de finances doit prévoir et autoriser l’ensemble des recettes et des charges de l’État.

Ces deux règles ne sont pas toujours respectées. D’une part, la règle de l’unité ne peut être appliquée au sens strict. En effet, le budget de l’État est certes articulé autour d’un document central, la loi de finances, mais celle-ci s’accompagne de très nombreuses annexes qui en développent la portée (budgets annexes, comptes spéciaux). D’autre part, la règle de l’exhaustivité se voit régulièrement compromise par des débudgétisations qui permettent d’extraire certaines charges du périmètre du budget de l’État en créant, par exemple, des fonds spécifiques. Enfin, la création des lois de financement de la Sécurité sociale en 1996 a conduit à multiplier les transferts de crédits entre la loi de finances et la loi de financement de la Sécurité sociale, en raison notamment de l’implication croissante de l’État dans le financement des régimes sociaux.

3. Le principe d’universalité

Le principe d’universalité, selon lequel l’ensemble des recettes couvre l’ensemble des dépenses, se décompose en deux règles :

– La règle de non-compensation, qui interdit la compensation des dépenses et des recettes. Ainsi, il n’est pas possible de soustraire certaines dépenses de certaines recettes (par exemple, déduire les frais de recouvrement prélevés par l’État du montant des impositions), et de soustraire des recettes de certaines dépenses pour ne présenter que le solde des opérations ainsi "compensées", en dehors de certaines dérogations applicables, par exemple, aux comptes spéciaux. La compensation des ressources et des dépenses permettrait en effet de dissimuler certaines charges, ce qui nuirait à la lisibilité et à la sincérité du budget.

– La règle de non-affectation, qui interdit l’affectation d’une recette à une dépense déterminée. Elle implique de verser toutes les recettes dans une caisse unique où l’origine des fonds est indéterminée. Elle permet à l’autorité budgétaire de conserver son pouvoir de décision et de gérer les fonds publics en respectant les notions de solidarité et d’unité nationales. Elle connaît toutefois quelques dérogations (ex : les budgets annexes ou les comptes spéciaux qui retracent des dépenses bénéficiant d’une affectation particulière de recettes).

4. Le principe de spécialité

Le principe de spécialité impose d’indiquer précisément le montant et la nature des opérations prévues par la loi de finances, ce qui implique une nomenclature budgétaire appropriée. Les crédits sont ainsi ouverts de manière détaillée, spécialisés par programmes depuis la mise en œuvre de la LOLF (anciennement par chapitres), et sont tous rattachés à un objet spécifique de dépense, qui ne doit pas être dénaturé en exécution par le gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale...

Le principe de spécialité vise à assurer une information suffisante pour permettre l’exercice d’un contrôle efficace sur l’exécution du budget de l’État. Pour préserver la notion de programme, qui lie crédits, objectifs et indicateurs, la LOLF crée des "dotations", composant les deux missions "Provisions" et "Pouvoirs publics" comportant des crédits globaux, dont la répartition ne peut être déterminée au moment où ils sont votés.

L’application de la règle de spécialité est profondément transformée par la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 depuis le budget pour 2006. Elle substituera une nomenclature fondée sur la destination des crédits à la nomenclature actuelle fondée sur la nature de la dépense.

5. Le principe de sincérité

La loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 consacre un nouveau principe budgétaire. En effet, selon l’article 32, "les lois de finance présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’État". Ce principe de sincérité budgétaire, inspiré du droit comptable privé, implique l’exhaustivité, la cohérence et l’exactitude des informations financières fournies par l’État. Toutefois, son application est limitée par la nature prévisionnelle de la loi de finance (le dernier alinéa de l’article 32 prévoit que : "leur sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler").