L’impact de la LOLF sur les ressources humaines de l’État
le 2 05 2008
La LOLFLOLFLoi organique relative aux lois de finances modifie la manière dont les effectifs et la masse salariale de l’État sont présentés et votés au ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat.. Elle constitue également une incitation très forte à une modernisation de la gestion des ressources humaines dans l’État.
1. La présentation des effectifs publics et des dépenses de personnel dans le budget de l’État
L’ordonnance de 1959 faisait voter par le Parlement les crédits de dépenses de personnel au sein du titre III, avec les autres moyens de fonctionnement du ministèreMinistèreEnsemble des services de l’Etat (administration centrale et services déconcentrés) placés sous la responsabilité d’un ministre., ainsi que le nombre et la répartition par corps et par grade des emplois publics. Ce mécanisme présentait plusieurs inconvénients :
– absence de consolidation de la masse salariale de l’État : elle était éclatée au milieu d’autres crédits, dépenses de fonctionnement, mais aussi crédits d’intervention (vacataires) et au budget des charges communes pour les pensions ou la contribution à la Caisse nationale des allocations familiales ;
– absence de prise en compte de la diversification des modalités d’emploi dans l’État (contractuels, personnels sous statut, vacataires, etc) ;
– contraintes très fortes pour la gestion du personnel, enserrée dans les règles formelles de l’autorisation d’emplois budgétaires (fixation dans la loi de financesLoi de financesLoi qui détermine, pour un exercice (une année civile), la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. du détail de tous les emplois budgétaires, avec par exemple la répartition au sein d’un corps de fonctionnaires en fonction des grades) : au point que celles-ci étaient de plus en plus souvent contournées par les gestionnaires (transfert d’emplois aux établissements publics, embauche de contractuels, etc).
La LOLF cherche à introduire transparence et souplesse en donnant au Parlement une vision plus complète du nombre d’emplois rémunérés par l’État – indépendamment de leur statut – et du volume de la masse salariale de ce dernier. Ainsi, les ressources humaines de l’État sont appréhendées dans les documents budgétaires par deux manières :
– chaque programme se voit rattacher les moyens humains affectés à la politique publique correspondante par le biais du volume de dépenses de personnel (regroupées au sein du titre 2 qui leur est dédié) et par l’information, dans les documents budgétaires, sur la répartition indicative des emplois, notamment par métier ;
– chaque ministère se voit affecter un plafond d’emplois rémunérés par l’État à ne pas dépasser, libre à lui de répartir ce volume d’équivalents temps plein (ETP) selon les besoins de l’action publique. Ces plafonds sont regroupés et votés en une fois dans la loi de finances de l’année. Les ETP remplacent les emplois budgétaires qui disparaissent.
La mise en place de ces dispositions suppose donc l’élaboration de nouveaux outils :
– les dépenses de personnel doivent être identifiées : elles regrouperont la masse salariale, mais aussi les cotisations et contributions sociales de l’État employeur, y compris les cotisations au titre des pensions et des prestations familiales ;
– les anciennes règles statutaires, notamment sur l’avancement, liées aux emplois budgétaires doivent être remplacées en raison de la disparition de ces derniers ;
– les ministères doivent décompter leurs emplois de manière précise et exhaustive ;
– ils doivent développer des systèmes d’information en ressources humaines permettant de gérer les emplois dans le nouveau contexte budgétaire.
2. De nouveaux modes de gestion des ressources humaines
Cette nouvelle présentation budgétaire, assortie de modes de gestion de l’administration par la performance, conduit à une modernisation de la gestion des ressources humaines au sein de l’État.
En effet, les gestionnaires bénéficient de plus grandes souplesses dans la gestion de leur personnel. Ils peuvent ainsi choisir, dans le respect des règles du statut de la fonction publique, de recruter les personnes selon leurs compétences et leur expérience, en fonction de leurs besoins réels, dans le respect des règles de la Fonction publique, et indépendamment des questions de corps ou de grade (par exemple, on peut remplacer deux emplois de catégorie C par un de catégorie A). Ils peuvent faire des arbitrages au sein de la répartition des emplois, voire proposer des réorganisations en gardant le bénéfice des économies réalisées sur la masse salariale.
Au-delà des questions de gestion budgétaire, la mise en place de la LOLF est surtout l’occasion de déconcentrer et de rénover la gestion des ressources humaines. La responsabilisation des gestionnaires de programme et de BOP implique en effet qu’ils aient une vraie maîtrise de la gestion de leurs ressources humaines, ce qui suppose que le centre de gravité de cette gestion se rapproche du niveau local, et que les actes de gestion deviennent les plus déconcentrés possible. Ceci a des conséquences, par exemple, sur le niveau pertinent du dialogue socialDialogue socialComprend tous les types de négociation, de consultation ou d’échanges d’informations entre les représentants des gouvernements, des employeurs et des travailleurs sur des questions présentant un intérêt commun relatives à la politique économique et sociale., des mutations, des promotions, etc.
Enfin, la mise en place de la LOLF fait naître des besoins nouveaux en termes de compétences et de formation, que la fonction publique doit prendre en compte, avec le développement des fonctions budgétaire et comptable, des métiers liés à la gestion publique (contrôle de gestion notamment) et la mise en place de nouveaux systèmes d’information. Ceci s’effectue dans un contexte de rénovation de la fonction publique, justifiée par les besoins de renouvellement démographique, la réforme de l’État et la nécessité d’optimiser la masse salariale croissante de l’État.
