Les prélèvements obligatoires : France et pays occidentaux
1. Prélèvements obligatoiresPrélèvements obligatoiresEnsemble des impôts et des cotisations sociales perçus par les administrations publiques. et évolution des taux
La notion de prélèvements obligatoires fut à l’origine définie par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) comme recouvrant l’ensemble des "versements effectifs opérés par tous les agents économiques au secteur des administrations publiques (élargi en Europe aux institutions de l’Union européenne), tel qu’il est défini en comptabilité nationale, dès lors que ces versements résultent, non d’une décision de l’agent économique qui les acquitte, mais d’un processus collectif de décisions relatives aux modalités et au montant des débours à effectuer, et que ces versements sont sans contrepartie directe".
En pratique, les prélèvements obligatoires recouvrent en France, d’une part, les impôts (incluant les taxes) , d’autre part, certaines cotisations sociales : les cotisations sociales "effectives" (réellement versées) obligatoires reçues par les administrations publiques. Les cotisations sociales volontaires, comme les cotisations sociales, même obligatoires, versées à d’autres organismes que des administrations publiques, ne sont pas des prélèvements obligatoires.
Les cotisations sociales sont des prélèvements effectués sur les salaires affectés aux dépenses de Sécurité sociale. En revanche, les impôts directs et indirects sont prélevés sur des bases très diverses (revenus, patrimoine, biens et services, société...) et leur produit n’est en principe pas affecté à une dépense prédéterminée.
Les prélèvements obligatoires ainsi définis représentaient 818,9 milliards d’euros en 2007, dont 514,2 milliards d’euros d’impôts et 304,7 milliards d’euros de cotisations sociales. Ils sont estimés à 845,7 milliards d’euros pour 2008 et à 873,2 milliards d’euros pour 2009. Le taux de prélèvements obligatoires, qui correspond au rapport prélèvements obligatoires/produit intérieur brut (PIB), s’élevait en 2008 à 42,8 %, soit un taux inférieur au maximum historique de 44,9 %, atteint en 1999.
Au-delà des fluctuations conjoncturelles, le taux de prélèvements obligatoires a eu tendance, au cours des années 1970-2000, à augmenter (de 35 % en 1970 à 42 % en 1980, puis 43 % en 1990 et 44,9 % en 1999). Il convient toutefois de signaler qu’à la suite d’une réforme de la comptabilité nationale, le taux de prélèvements obligatoires, calculé à partir de 1990, a été réduit d’environ 1 point.
Cette augmentation globale du taux des prélèvements obligatoires résulte :
- de la hausse des prélèvements obligatoires destinés aux administrations de Sécurité sociale, passés de 13,1 % du PIB en 1970 à 21,4 % en l’an 2000 ;
- dans une moindre mesure, de l’augmentation des prélèvements obligatoires destinés aux collectivités territoriales, passés de 3,4 % du PIB en 1970 à 5,2 % du PIB en l’an 2000 ;
- la part dans le PIB des prélèvements obligatoires destinés à l’État, aux administrations centrales et à l’Union européenne restant stable (18,6 % en 1970 ; 18,5 % en l’an 2000).
2. Des comparaisons internationales difficiles
Le taux de prélèvements obligatoires (TPO) apparaît relativement élevé en France par rapport aux autres grands pays développés. En 2006, le TPO calculé par l’OCDE, selon des modalités légèrement différentes de celles de l’INSEE, s’élevait ainsi à 44,2 % en France (43,6 % en 2007), contre 37,1 % au Royaume-Uni, 35,6 % en Allemagne, 28 % aux États-Unis, 27,9 % au Japon et 35,9 % en moyenne dans l’OCDE. La baisse du TPO est ainsi devenue un objectif emblématique de la baisse des impôts.
Cependant, le taux de prélèvements obligatoires est une construction statistique dont la pertinence ne doit pas être surestimée. Le taux de prélèvements obligatoires n’est pas un bon indicateur du "poids" de l’État. Ainsi, la définition des prélèvements obligatoires englobe aussi les impôts et les cotisations sociales que les administrations publiques se versent entre elles. On dit alors que les prélèvements obligatoires ne sont pas "consolidés", les prélèvements obligatoires "consolidés" recouvrant seulement ceux versés par les agents du secteur privé.
Plus généralement, la signification des comparaisons internationales de TPO est limitée. En effet, ce taux apparaît plus faible dans les pays, comme les États-Unis, où l’assurance maladie et les régimes de retraite sont très largement privés. Les cotisations sont alors versées à des mutuelles, des assurances ou des fonds de retraite privés et ne constituent pas des prélèvements obligatoires.
L’évolution du TPO d’une année sur l’autre doit être également interprétée avec précaution. Ainsi, ce taux diminue, toutes choses égales par ailleurs, si la Sécurité sociale baisse les cotisations sociales obligatoires et cesse de rembourser certains médicaments qui sont ensuite pris en charge par les ménages ou par des mutuelles dont le coût augmente en proportion. De même, à déficit publicDéficit publicSoldes budgétaires cumulés des administrations centrales, locales et de sécurité sociale. constant, une nouvelle subvention à la recherche tend à accroître les prélèvements obligatoires, alors que cela n’est pas le cas d’une nouvelle exonération d’impôt en faveur de la recherche.
Enfin, le montant des prélèvements obligatoires est étroitement lié à la conjoncture économique. D’une part, les recettes fiscales ont tendance à augmenter en période de forte croissance et à diminuer lorsque l’activité se ralentit. D’autre part, le TPO dépend de l’évolution du PIB exprimée en euros courants : il est donc sensible à la croissance économique et à l’inflationInflationPerte du pouvoir d’achat de la monnaie qui se traduit par une augmentation générale et durable des prix..
Ainsi, il est sans doute plus instructif de s’intéresser à la structure des prélèvements obligatoires, par laquelle la France se singularise. En effet, la France est l’un des pays industrialisés où la part des cotisations sociales dans le PIB est la plus élevée élevée (16,3 % en 2006 selon les chiffres établis par l’OCDE, qui diffèrent légèrement de ceux calculés par l’INSEE, contre 13,7 % pour l’Allemagne, 6,9 % pour le Royaume-Uni et 6,7 % pour les États-Unis), tandis que la part des impôts sur le revenu et les bénéfices y est relativement faible (10,7 % du PIB en 2006 contre 10,8 % en Allemagne, 19,4 % en Suède et 29,5 % au Danemark). Cette structure n’est pas sans conséquences. D’une part, le travail est relativement taxé en France. D’autre part, la progressivité des prélèvements obligatoires payés par les ménages, c’est-à-dire le fait que ces prélèvements croissent plus que proportionnellement aux revenus, repose pour l’essentiel sur une base étroite : l’impôt sur le revenu, dont le taux marginal est ainsi relativement élevé.
