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Les prélèvements obligatoires : France et pays occidentaux

le 7 06 2013

Prélèvements obligatoires et évolution des taux

La notion de prélèvements obligatoires fut à l’origine définie par l’OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques) comme recouvrant l’ensemble des "versements effectifs opérés par tous les agents économiques au secteur des administrations publiques (élargi en Europe aux institutions de l’Union européenne), tel qu’il est défini en comptabilité nationale, dès lors que ces versements résultent, non d’une décision de l’agent économique qui les acquitte, mais d’un processus collectif de décisions relatives aux modalités et au montant des débours à effectuer, et que ces versements sont sans contrepartie directe".

En pratique, les prélèvements obligatoires recouvrent en France, d’une part, les impôts (au sens large, c’est-à-dire incluant les taxes) , d’autre part, certaines cotisations sociales : les cotisations sociales "effectives" (réellement versées) obligatoires reçues par les administrations publiques. Les cotisations sociales volontaires, ainsi que les cotisations, même obligatoires, versées à d’autres organismes que des administrations publiques, ne sont pas des prélèvements obligatoires.

Les cotisations sociales sont des prélèvements effectués sur les salaires, affectés aux dépenses de Sécurité sociale. En revanche, les impôts directs et indirects sont prélevés sur des bases très diverses (revenus, patrimoine, biens et services, société...) et leur produit n’est en principe pas affecté à une dépense prédéterminée.

Les prélèvements obligatoires, qui représentaient en France 822,1 milliards d’euros (Md€) en 2010, et 876,3 Md€ en 2011, devraient atteindre 913,9 Md€ en 2011 et 966,9 Md€ en 2013. Le taux de prélèvements obligatoires (TPO, défini par le rapport prélèvements obligatoires/PIB) est ainsi passé de 42,5 % en 2010 à 43,9 % en 2011, et devrait s’établir à 44,9 en 2012 et 46,3% en 2013.

Au-delà des fluctuations conjoncturelles, le TPO a eu tendance à augmenter significativement, au cours des années 1970-2000 (de 34,1% en 1970 à 40,2% en 1980, puis 41,6% en 1990 et 44,9% en 1999). À partir de 2000, il s’est replié pour atteindre 42,1 % du PIB en 2009. Depuis 2010, il connaît une nouvelle phase d’augmentation.

Cette augmentation globale du taux des prélèvements obligatoires a résulté :

  • de la hausse des prélèvements obligatoires destinés aux administrations de Sécurité sociale, passés de 12,7% du PIB en 1970 à 21,5 % en 2000 et 23,9 en 2011 ;
  • dans une moindre mesure, de l’augmentation des prélèvements obligatoires destinés aux collectivités territoriales, passés de 2,1% du PIB en 1970 à 5,2% en 2000 et 5,9 en 2011 ;
  • la part dans le PIB des prélèvements obligatoires destinés à l’État, aux administrations centrales et à l’Union européenne étant en baisse (19,3% en 1970 ; 17,5% en 2000 ; 13,2% en 2011).

Des comparaisons internationales difficiles

Le TPO apparaît relativement élevé en France par rapport aux autres grands pays développés, mais a connu une évolution similaire à celle des autres pays de l’OCDE (qui est passé, en moyenne, de 25,4% du PIB en 1965 à 33,8% en 2009 et 33,9% en 2010) et de l’Union européenne (qui est passé, en moyenne, de 27,6% en 1965 à 38,4% en 2009).

L’ensemble des pays de l’OCDE s’est récemment engagé dans une politique de maîtrise du taux de prélèvements obligatoires : ainsi, après avoir progressé de près de 10 points entre 1965 et 2001, le TPO s’est ensuite stabilisé jusqu’en 2007, avant de diminuer du fait de la crise financière. La nécessité de maîtriser les déficits et la croissance de l’endettement publics tend toutefois à faire augmenter à nouveau ce taux dans la zone euro depuis 2011.

Cependant, le taux de prélèvements obligatoires est une construction statistique dont la pertinence ne doit pas être surestimée. Le TPO n’est pas un bon indicateur du "poids" de l’État : la définition des prélèvements obligatoires englobe aussi les impôts et les cotisations sociales que les administrations publiques se versent entre elles. On dit alors que les prélèvements obligatoires ne sont pas "consolidés", les prélèvements obligatoires "consolidés" recouvrant seulement ceux versés par les agents du secteur privé.

Plus généralement, la signification des comparaisons internationales de TPO est limitée. En effet, ce taux apparaît plus faible dans les pays, comme les États-Unis, où l’assurance maladie et les régimes de retraite sont très largement privés. Les cotisations sont alors versées à des mutuelles, des assurances ou des fonds de retraite privés et ne constituent pas des prélèvements obligatoires.

L’évolution du TPO d’une année sur l’autre doit être également interprétée avec précaution. Ainsi, ce taux diminue, toutes choses égales par ailleurs, si la Sécurité sociale baisse les cotisations sociales obligatoires et cesse de rembourser certains médicaments qui sont ensuite pris en charge par les ménages ou par des mutuelles dont le coût augmente en proportion. De même, à déficit public constant, une nouvelle subvention à la recherche tend à accroître les prélèvements obligatoires, alors que cela n’est pas le cas d’une nouvelle exonération d’impôt en faveur de la recherche.

Enfin, le montant des prélèvements obligatoires est étroitement lié à la conjoncture économique. D’une part, les recettes fiscales ont tendance à augmenter en période de forte croissance et à diminuer lorsque l’activité se ralentit. D’autre part, le TPO dépend de l’évolution du PIB exprimée en euros courants : il est donc sensible à la croissance économique et à l’inflation.

Ainsi, il est sans doute plus instructif de s’intéresser à la structure des prélèvements obligatoires, par laquelle la France se singularise. En effet, la France est l’un des pays industrialisés où la part dans le PIB des cotisations sociales versées aux administrations publiques est la plus élevée (18,8% en 2011 selon les chiffres établis par l’OCDE, qui diffèrent légèrement de ceux calculés par l’INSEE, contre 16,9% pour l’Allemagne, 8,4% pour le Royaume-Uni et 6,2% pour les États-Unis), tandis que la part des impôts sur le revenu et les bénéfices y est relativement faible (10,1% du PIB en 2011 contre 11,8% aux États-Unis, 11% en Allemagne, 12,9% au Royaume-Uni, 15,17% en Suède et 29,4% au Danemark).

Cette structure n’est pas sans conséquences. D’une part, le travail est relativement taxé en France par le biais des cotisations sociales et patronales. D’autre part, la progressivité des prélèvements obligatoires payés par les ménages, c’est-à-dire le fait que ces prélèvements croissent plus que proportionnellement aux revenus, repose pour l’essentiel sur une base étroite.

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