Les retraites et leur réforme | vie-publique.fr | Approfondissements

Depuis une décennie, la question des retraites occupe régulièrement le devant de la scène publique. La prise de conscience des conséquences potentielles du vieillissement démographique, et plus particulièrement de l’arrivée à la retraite des générations nombreuses du baby-boom à l’horizon 2005-2010, conduit régulièrement les analystes à faire des prévisions alarmistes sur l’avenir de notre système de retraite et à souligner l’urgence des réformes à entreprendre.

1. Un système dont la viabilité est en cause

Les craintes concernant la viabilité des systèmes de retraite s’appuient sur deux constats.

Le premier, d’ordre démographique, est commun à tous les pays industrialisés : le vieillissement continu de la population, résultant de l’allongement constant de l’espérance de vie et de la baisse du taux de fécondité, contribue à l’accroissement structurel du poids des plus de 65 ans dans la population. Égal à 16,5 % de la population totale aujourd’hui, il atteindrait 29 % en 2040. Cette évolution à long terme devrait être aggravée dans les prochaines années par un phénomène plus conjoncturel : l’accès à la retraite des classes d’âge nombreuses de l’après-guerre entraînant une augmentation du nombre de retraités et des dépenses du système de retraite.

Le second constat, d’ordre économique et social, est plus spécifique à l’Europe continentale et particulièrement accentué en France : il s’agit de la diminution de la durée de la vie active. Elle s’explique à la fois par une entrée plus tardive des jeunes sur le marché du travail (22 ans aujourd’hui contre 18 il y a 30 ans) et par une diminution importante de l’âge moyen de cessation d’activité (58,9 ans contre 62,4 ans) qui tient à la chute du taux d’activité des salariés âgés de 55 ans et plus (30 % contre 60 % il y a 30 ans). La réduction du nombre de cotisants, accentuée par les périodes de chômage et d’inactivité, se traduit par une baisse des ressources du système.

La situation des retraites en France semble préoccupante pour l’avenir, et les débats sont souvent vifs : système par répartition ou par capitalisation, durées de cotisation, niveaux des pensions, régimes spéciaux, épargne retraite... Au-delà de la diversité des solutions proposées pour assurer la pérennité du système français de retraites, le constat commun est celui d’un déséquilibre financier à venir de très grande ampleur.

En 2007, les dépenses au titre du risque « vieillesse-survie » représentaient 44,9 % des prestations de protection sociale totales.

Dans le scénario économique de référence du Conseil d’orientation des retraites (COR), le maintien de la réglementation actuelle entraînerait une élévation de ces dépenses à près de 14 % du PIB en 2020 et 16 % en 2040. Malgré cette hausse, le rapport entre la pension moyenne et le revenu moyen d’activité passerait de 0,78 à 0,64.

Le besoin de financement du système serait de 2 points de PIB en 2020 et de 4 en 2040. Le maintien du taux actuel de remplacement de la pension moyenne par rapport au revenu d’activité net (0,78 aujourd’hui) conduirait à un besoin de financement supplémentaire par rapport au scénario de référence de 2,5 points de PIB, le faisant passer à 6,5 % de la richesse nationale en 2040.

2. Les mesures prises depuis le début des années 1990

Face à ces évolutions inquiétantes, les pouvoirs publics français ont, depuis le début des années quatre-vingt-dix, mis en œuvre des réformes importantes. Une première série de mesures a permis de retarder l’échéance pour le régime général. Ainsi, la loi du 22 juillet 1993 sur les pensions de retraite et la sauvegarde de la protection sociale a instauré la revalorisation des pensions en fonction des prix et non plus des salaires, a relevé la durée d’assurance pour ouvrir droit à pension à taux plein de 150 à 160 trimestres et a modifié les années prises en compte pour le calcul du salaire de référence (passage des 10 aux 25 meilleures années). Pour les régimes ARRCO et AGIRC (1996) des mesures ont également été prises (hausse du taux de cotisation et diminution du rendement). Les propositions de réforme des régimes spéciaux contenues dans le plan de réforme d’Alain Juppé (1995) n’ont en revanche pu aboutir.

Puis, en 1999, un fonds de réserve pour les retraites a été institué, qui doit permettre de constituer une réserve d’épargne collective suffisante afin de lisser les efforts de financement des régimes entre 2020 et 2040. Il vise à financer les à-coups démographiques du système liés à l’arrivée des classes nombreuses à l’âge de la retraite, mais il n’est pas destiné à couvrir à long terme le besoin de financement des différents régimes de retraite par répartition.

En outre, au début des années 2000, l’épargne salariale a été réformée avec la création des plans partenariaux d’épargne salariale volontaire (PPESV) en 2001.

3. La réforme de 2003

La loi du 21 août 2003, entrée en vigueur au 1er janvier 2004, cherche à concilier deux objectifs :

• préserver le financement des retraites selon le principe de la répartition, garant de la solidarité intergénérationnelle ;

• faire face au défi démographique et financier des décennies à venir pour les régimes de retraites (accès des nombreuses classes d’âge d’après-guerre à la retraite et élévation continue de l’espérance de vie).

Les principaux changements introduits par la loi pour les assurés sont les suivants :

• l’alignement, à raison de deux trimestres supplémentaires par an, de la durée de cotisation des agents de la fonction publique sur les salariés du privé (soit 40 annuités) entre 2004 et 2008, puis le passage progressif (à raison d’un trimestre par an) à 41 ans pour tous les salariés en 2012, avec instauration d’une décote en cas d’anticipation ou d’une surcote en cas de retardement de son départ en retraite ;

• l’indexation des pensions sur les prix (et non plus sur les traitements des actifs), afin de garantir le pouvoir d’achat des pensions ;

• la mise en œuvre de mesures correctives : relèvement du niveau de retraite minimum garanti, possibilité de cumuler emploi et retraite, prise en compte d’une fraction des primes des fonctionnaires dans le calcul de leur pension... ;

• la création de deux nouveaux dispositifs d’épargne salariale facultatifs : un contrat individuel, le PERP (Plan d’épargne retraite populaire) et un contrat collectif, en entreprise, le PERCO (Plan d’épargne pour la retraite collectif).

Face à un besoin de financement du régime général et de celui des fonctionnaires estimé par le COR à 43 milliards d’euros en 2020, la réforme prévoit de réduire les dépenses de plus de 18 milliards d’euros (pour trois quarts dans la fonction publique) et d’augmenter les recettes de 25 milliards d’euros. La réalisation de ce plan d’équilibre financier fait néanmoins l’objet d’un débat, certains mettant notamment en doute la pertinence du scénario central du COR (taux de chômage de 4,5 % à partir de 2010).