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Le rôle économique de l’État

le 30 05 2006

Le rôle de l’État, c’est-à-dire l’ensemble des collectivités publiques nationales, dans l’économie d’un pays fait depuis longtemps l’objet de controverses entre économistes, selon qu’ils sont plutôt favorables à un État neutre ou, au contraire, à un État interventionniste, fortement impliqué dans les sphères économique et sociale.

Au début du XIXe siècle, en réaction à l’absolutisme royal, les économistes libéraux dits "classiques", comme Adam Smith, ne prêtaient à l’État, pour l’essentiel, que des fonctions régaliennes (diplomatie, sécurité extérieure et intérieure, justice). Le marché tendant naturellement à s’autoréguler, le "laisser-faire, laisser-passer", sous l’égide d’un État protecteur de la libre concurrence, et donc la suppression des barrières aux échanges et à la libre concurrence, devaient conduire à une répartition optimale des ressources.

Cependant, les développements de la science économique, les mutations des économies de marché, et les événements marquants du XXe siècle ont progressivement confié de nouveaux rôles à l’État.

En premier lieu, le rôle de "gendarme des marchés" de l’État s’est étendu dès la seconde moitié du XIXe siècle. Le souci de promouvoir une concurrence équitable et d’éviter une concentration excessive des activités économiques, puis de protéger l’information et la liberté de choix des consommateurs expliquent la mise en place des premières lois anti-trust aux États-Unis en 1890 et 1914. Les économistes néoclassiques justifient théoriquement cette extension du rôle économique de l’État de la manière suivante : en bon gendarme, l’État doit intervenir pour créer, puis faire respecter les conditions d’une concurrence pure et parfaite (libre entreprise, liberté de déplacement du capital et du travail, transparence de l’information, comparabilité des produits et présence de suffisamment de producteurs et d’acheteurs sur chaque marché pour que les prix s’imposent aux agents économiques, ce qui suppose notamment l’absence de monopole).

Par ailleurs, les développements de la micro-économie, suggérèrent un accroissement du rôle de l’État. Ainsi, avant la Première Guerre mondiale, les économistes de l’Ecole du bien-être, comme Alfred Marshall (1842-1924) et Cecil Pigou (1877-1959), ont considéré que l’État devait intervenir, par le biais de taxes, de subventions ou de réglementations, en présence d’effets ("externalités") négatifs comme la pollution, ou positifs comme la recherche. Mais aussi, que l’État devait financer par l’impôt certains biens ou services, comme les "biens publics" tels que l’éclairage des rues, qui ne pourraient être spontanément produits par le marché.

En second lieu, l’expérience de la crise de 1929, a donné un écho particulier aux analyses de John Maynard Keynes (1883-1946). D’après lui, les mécanismes d’auto-ajustement du marché ne conduisent pas forcément à une allocation optimale des ressources. Ainsi, dans des économies caractérisées par la rigidité des prix et par l’incertitude, le seul fonctionnement des marchés peut, sous l’effet des anticipations pessimistes des consommateurs et des entreprises, conduire durablement à un chômage élevé. Il incombe alors à l’État de soutenir la croissance, stimuler l’économie afin de parvenir au plein-emploi, notamment par des politiques conjoncturelles de relance de la demande et en engageant des dépenses publiques supplémentaires.

Après la Seconde Guerre mondiale, l’État s’est transformé à partir des ordonnances d’octobre 1945 fondant la Sécurité sociale en France en un "État-Providence" protégeant contre les grands "risques" de la vie (chômage, maladie, vieillesse) et redistribuant les revenus au profit des familles et des plus pauvres. L’État avait cependant répondu, dès la fin du XIXe siècle, à une aspiration au progrès social, en intervenant, en tant qu’"instituteur du social" (P. Rosanvallon), dans les rapports sociaux (cf. la loi de 1889 sur les accidents du travail).

L’État s’est également vu reconnaître en France à partir de 1945, compte-tenu des coûts d’acquisition de l’information pour les entreprises, et de la réticence des banques comme des entreprises à engager des investissements à long terme, un rôle de planification et de "grand ordonnateur de la croissance" (P. Rosanvallon).

L’État est donc ainsi devenu un producteur, au travers notamment des entreprises publiques, l’employeur de plus d’un quart des salariés et un consommateur important, via les marchés publics, dans le cadre de missions que Richard Musgrave a rassemblé en 1959 en trois grandes "fonctions" : allocation des ressources, stabilisation de l’économie et redistribution.

À partir des années 1970, l’État-providence entre en crise et le rôle économique de l’État connaît une triple inflexion :

  • en premier lieu, la légitimité de l’action de l’État a été remise en cause, notamment par les économistes de l’École des choix publics, qui ont montré que l’action publique répondait parfois davantage aux intérêts électoraux ou personnels des décideurs publics (responsables politiques, fonctionnaires) qu’à l’intérêt général ;
  • en second lieu, l’efficacité de l’action de l’État a été contestée tant à l’échelle macroéconomique (ralentissement de la croissance à partir de 1973, puis difficultés de la Sécurité sociale), qu’à l’échelle microéconomique (gestion des entreprises publiques et de ses ressources humaines) ;
  • enfin, la "mondialisation", la construction européenne et les impératifs de modernisation de l’économie ont conduit l’État à renoncer à certains de ses instruments, comme le contrôle des changes, le blocage des prix ou l’encadrement du crédit, tandis que d’autres étaient confiés à des institutions supranationales (l’Union européenne, la Banque centrale européenne, l’organisation mondiale du commerce) ou à des autorités administratives indépendantes.

En dépit de ces multiples remises en cause, les attentes à l’égard de l’État n’ont pas diminué.

Les citoyens-consommateurs demandent ainsi de plus en plus à l’État de la "rassurance", c’est-à-dire de les rassurer et, le cas échéant, de les assurer contre des risques qui étaient autrefois largement perçus comme des fatalités (ex : catastrophes climatiques ou aléas thérapeutiques) et surtout contre les nouveaux risques issus du développement industriel (pollutions, contaminations alimentaires, etc.).

Confrontés à un environnement complexe et en mutation rapide, les agents économiques privés (ménages, entreprises) attendent aussi, plus généralement de l’État, qu’il soit "réducteur d’incertitudes", c’est-à-dire qu’il soit un "État stratège", chargé de la préparation de l’avenir. Pour cela, il doit financer des dépenses comme l’éducation, mais également exercer un rôle de veille, d’évaluation et de prospective. Un État "stratège" doit aussi coordonner des initiatives privées, via par exemple leur mise en réseaux, un discours mobilisateur en faveur de projets stratégiques, comme le fut la diffusion d’Internet, ou la tentative de construction de "pactes sociaux".

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