Le rôle des institutions communautaires en matière fiscale
le 28 04 2008
Si le pouvoir fiscal reste le cœur des attributions du ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat., la construction européenne est venue instaurer un nouveau partage des rôles : la législation fiscale devient ainsi de plus en plus encadrée par l’Union européenne (UE), même si le consentement de l’impôt demeure un monopole national, comme le montre l’absence d’impôt européen.
1. La fiscalité reste de la compétence des États
Symbole de la souveraineté, la fiscalité reste largement de la compétence des États membres. L’unanimité est la règle, ce qui a rendu très difficile l’adoption de mesures dans ce domaine, chaque État disposant d’un droit de veto.
L’harmonisation fiscale est pourtant jugée nécessaire en raison de la mise en place d’un marché intérieur unifié et de l’Union économique et monétaire (UEM). En effet, les disparités entre États membres peuvent engendrer le développement d’une " concurrence fiscale " dommageable entre les pays. C’est pourquoi l’UE a cherché à progresser sur la voie de l’harmonisation.
Malgré cette nécessité, les différents débats institutionnels ont toujours débouché sur le maintien de l’unanimité. Ainsi, l’extension de la majorité qualifiéeMajorité qualifiéeDésigne soit un mode de calcul de la majorité absolue effectué sur le nombre d’inscrits ou l’effectif légal d’une assemblée, soit un nombre de suffrages exigés (2/3, 3/5...) pour que le vote soit acquis. à la fiscalité indirecte a fait l’objet d’un débat important à la Convention sur l’avenir de l’Europe préparant le projet de Constitution européenne, qui s’est soldé par le statu quo en raison de l’opposition – renouvelée lors de la conférence intergouvernementale (CIG) – de certains États membres (Royaume-Uni, Suède, Irlande notamment). Même un compromis sous forme de clause passerelle spécifique permettant au Conseil de décider, à l’unanimité, de statuer désormais à la majorité qualifiée lorsque les mesures proposées concernent la coopération administrative ou la lutte contre la fraude fiscale et l’évasion illégale, n’a pu aboutir.
2. Les harmonisations les plus importantes concernent la fiscalité indirecte
Les États membres de l’Union peuvent néanmoins décider d’intervenir en matière fiscale pour éliminer les obstacles à la concurrence entre les États. Les traités visent précisément le cas de la fiscalité indirecte, en matière de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et de droits d’accises, et font référence à l’ensemble de la fiscalité en tant qu’elle est susceptible d’introduire une distorsion sur les marchés.
L’Union encadre donc les politiques fiscales nationales en se fixant quatre objectifs :
– s’assurer qu’elles ne faussent pas la concurrence ;
– prévenir l’évasion fiscale et éviter la double imposition ;
– éviter les effets de la concurrence fiscale, notamment sur les facteurs de production les plus mobiles ;
– assurer la contribution des recettes fiscales à l’équilibre budgétaire par le biais de l’encadrement des politiques budgétaires nationales avec le pacte de stabilité et de croissancePacte de stabilité et de croissanceInstrument dont les pays de la zone euro se sont dotés afin de coordonner leurs politiques budgétaires nationales et d’éviter l’apparition de déficits budgétaires excessifs. Il impose aux États de la zone euro d’avoir à terme des budgets proches de l’équilibre ou excédentaires..
Les principaux progrès concernent l’harmonisation de la fiscalité indirecte dont les disparités sont potentiellement les plus préjudiciables au marché intérieur, et pour laquelle le traité instituant la Communauté européenne (art. 93 TCE) permet d’intervenir :
– TVA : une assiette commune de la TVA a été définie en 1977, puis un régime transitoire de TVA en 1992 prévoyant un premier rapprochement des taux, avec un taux normal d’au moins 15 % et un taux réduit d’un minimum de 5 %, et le maintien transitoire de taux zéro et super réduits existants ;
– droits d’accises (alcool, tabacs, huiles minérales) : régime général relatif à la détention, à la circulation et au contrôle des produits soumis à accises créé en 1992 ;
– fiscalité énergétique : les États membres ont décidé en 2003 d’harmoniser la fiscalité des produits énergétiques.
En revanche, les réticences restent vives sur la fiscalité directe et les modes d’intervention limités faute de base spécifique dans les traités :
– création en 1990 d’un régime fiscal commun applicable aux sociétés mères et à leurs filiales, ainsi qu’un régime fiscal commun applicable aux fusions, scissions et apports d’actifs ;
– adoption en juin 2003 du « paquet fiscal » proposé par la Commission européenne en 1997, comprenant un code de conduite en matière de fiscalité des entreprises, la directive « intérêts et redevances » et la directive sur la fiscalité des revenus de l’épargne.
Parallèlement, la Commission a cherché à prendre des initiatives, notamment sur les infractions fiscales, ou par le biais de communications, avis et lignes directrices. Elle promeut aussi la coopération entre autorités fiscales des États membres.
3. La question de l’impôt européen
Le budget communautaire dispose de ressources propres et stables, que lui transfèrent les différents États – parfois après un vote comme en France sur le prélèvement sur recettes affecté à l’Union européenne. Les prélèvements agricoles, les droits de douane, la ressource TVA, la ressource RNB permettent à l’Union d’exercer ses missions, dans le cadre des perspectives financières pluriannuelles et des mécanismes de décision associant la Commission, le Conseil et le Parlement.
Cependant, à plusieurs reprises, l’idée d’un impôt européen a été évoquée. Deux raisons principales viennent la soutenir :
– l’Union cherche des ressources supplémentaires, notamment pour financer l’intégration de nouveaux États ;
– cela permettrait de faire un pas de plus dans la construction d’une souveraineté de l’Union européenne : en cela, l’histoire de la construction des États modernes montre bien comment le pouvoir politique s’est renforcé en prenant appui sur le pouvoir financier.
Ce projet se heurte à l’hostilité de certains États membres et de leurs parlements nationaux. Ils mettent en avant les difficultés techniques liées à l’hétérogénéité des bases de calcul entre États en raison des écarts importants de richesses. Surtout, ils refusent l’éclatement du consentement de l’impôt et l’attribution d’un pouvoir fiscal réel aux institutions européennes
