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Pourquoi l’équilibre n’est-il pas un principe budgétaire ?

le 22 04 2016

Même si l’équilibre apparaît depuis 2008 à l’article 34 de la Constitution qui dispose que les lois de programmation des finances publiques, qui en définissent les orientations pluriannuelles, « s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques », il y a lieu de douter qu’on puisse, sans forcer le droit, le considérer comme un nouveau principe budgétaire.

Outre le fait que le texte parle d’un simple objectif et que les lois de programmation auxquelles il est assigné ne sont pas de nature budgétaire à proprement parler (elles font prévision, mais n’emporte pas autorisation), la Constitution parle de l’équilibre des comptes, et non de celui des budgets.

Au surplus, la notion d’équilibre n’est pas univoque puisque, pour les collectivités territoriales, on exige un équilibre réel, alors que, pour l’État, la LOLFLOLFLoi organique relative aux lois de finances expose dans son article premier que les lois de finances actuelles doivent définir un « équilibre budgétaire et financier » (là où l’ordonnance de 1959 parlait d’un « équilibre économique et financier »).

Il est frappant que l’équilibre budgétaire a toujours été un des leitmotive du libéralisme triomphant au XIXe siècle, et que, malgré cela, le droit budgétaire moderne, qui se construisait à ce moment-là, ne l’a pas développé en principe au même titre que l’annualité, la spécialité, l’unité et l’universalité. Sans doute, les économistes du XIXe siècle qui réfléchissaient aux questions financières publiques n’avaient-ils pas comme souci principal de produire des normes juridiques, et les juristes qui, au XXe siècle, ont formalisé en doctrine les principes budgétaires baignaient dans un contexte intellectuel keynésien beaucoup plus propice à l’utilisation du déficit.

Il reste que, contrairement aux quatre principes classiques (annualité, spécialité, unité, universalité), dont la plus ou moins bonne satisfaction dépend uniquement de l’état de l’arsenal normatif et de la volonté du « jurislateur » , producteur de la norme de droit, la réalisation de l’équilibre dépend de facteurs exogènes qui ne sont pas nécessairement sous l’entier contrôle des pouvoirs publics. On ne parle évidemment pas de la capacité à produire des écritures budgétaires équilibrées mais de la capacité à le faire de manière sincère, c’est-à-dire dans des conditions telles que l’exécution ne fera pas apparaître d’écart par rapport au niveau d’équilibre prévu. On se rend d’ailleurs aisément compte que les divers instruments juridiques contraignants, que ce soit le Pacte de stabilité et de croissancePacte de stabilité et de croissanceInstrument dont les pays de la zone euro se sont dotés afin de coordonner leurs politiques budgétaires nationales et d’éviter l’apparition de déficits budgétaires excessifs. Il impose aux États de la zone euro d’avoir à terme des budgets proches de l’équilibre ou excédentaires. (PSC) ou le traité pour la stabilité, la coopération et la gouvernance (TSCG), ne sont pas en eux-mêmes des garanties de respect de l’équilibre budgétaire.

L’équilibre apparaît davantage comme un paramètre économique, voire pour certains un objectif, que comme un principe structurant qui puisse se couler dans les formes du droit. C’est sans doute une des raisons pour laquelle l’équilibre n’a jamais été formalisé sous forme d’un principe juridique des finances publiques, et qu’il n’a probablement pas vocation à l’être un jour.

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