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L’adoption des lois de finances

le 17 10 2012

La discussion du projet de budget constitue un temps fort de la vie parlementaire. De très nombreux parlementaires participent ces débats qui occupent l’essentiel du début de la session jusqu’à la fin du mois de décembre. Plusieurs centaines d’amendements sont déposés et discutés à cette occasion. Le débat reste encadré par les moyens ordinaires du parlementarisme rationalisé et par l’impossibilité pour les parlementaires d’augmenter les dépenses de l’État et de minorer ses recettes. Néanmoins, si les grandes masses du budget varient peu, la discussion peut apporter des changements parfois importants à des mesures fiscales.

Trois raisons principales expliquent pourquoi l’adoption des lois de finances constitue un acte particulier dans la vie des institutions. Tout d’abord, il faut garder à l’esprit que l’autorisation budgétaire et l’autorisation de lever l’impôt se trouvent à l’origine de la création des parlements occidentaux. Ceux-ci sont nés en effet de la revendication d’un contrôle sur les moyens demandés par le souverain, et donc, sur leur emploi. Par ailleurs, le développement considérable de l’action de l’État et de son budget, d’une part, l’obligation qu’a l’État de disposer en permanence des moyens financiers de la continuité de son action, d’autre part, justifient que la Constitution de 1958 ait réservé un sort particulier à l’adoption du budget. Enfin, acte politique majeur, le budget doit être un moment privilégié des relations entre le gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. et sa majorité.

Des dispositions constitutionnelles et une loi organiqueLoi organiqueCatégorie de lois, prévues par la Constitution, dont l’objet est de préciser les conditions d’application de la Constitution. propre

La Constitution définit les lois de finances comme celles qui "déterminent les ressources et les charges de l’État" (art. 34 de la Constitution), et précise les grandes lignes de la procédure d’adoption (art. 47), renvoyant à une loi organique le soin de préciser les "conditions et les réserves" dans lesquelles ces lois des finances sont élaborées, discutées et votées.

L’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique est venue préciser ces dispositions constitutionnelles. Ce texte a été réformé par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLFLOLFLoi organique relative aux lois de finances), mise en œuvre progressivement à partir de 2002, avec une première application complète pour l’exercice 2006. Véritable "Constitution financière" de la France, la LOLF contient des dispositions relatives à la présentation des lois de finances, à leur examen, leur contenu, leur exécution, à la comptabilité publique et aux moyens d’information et de contrôle du ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. en matière de finances publiques.

Une procédure parlementaire particulière

Le projet de loi de financesLoi de financesLoi qui détermine, pour un exercice (une année civile), la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. (PLF) émane obligatoirement du gouvernement.

Il doit être déposé à l’Assemblée nationale en premier lieu (art. 39 de la Constitution), au plus tard le premier mardi d’octobre.

Le Parlement a 70 jours pour examiner et statuer sur le PLF (art. 47). L’Assemblée dispose de 40 jours en première lecture. Le projet est ensuite transmis au Sénat qui doit l’examiner dans un délai de 20 jours. Puis la procédure accélérée se déclenche de droit (art. 45) : une commission mixte paritaire se réunit pour examiner les dispositions du texte qui restent en discussion. En cas de réussite de celle-ci, chaque assemblée adopte le texte commun. En cas de désaccord à l’issue d’une nouvelle lecture dans chaque chambre, l’Assemblée nationale a le dernier mot.

Si le délai de 70 jours est dépassé, les dispositions du projet de loiProjet de loiProjet de texte législatif déposé au Parlement à l’initiative du gouvernement. de finances peuvent être mises en œuvre par ordonnance, c’est-à-dire par l’exécutif seul. Ce cas ne s’est jamais présenté jusqu’à ce jour.

D’autres spécificités par rapport à la procédure applicable pour une loi ordinaire peuvent être relevées, notamment :

– la procédure du « temps législatif programmé » n’est pas applicable à l’examen du PLF ; – le texte sur lequel s’engage le débat en première lecture devant l’Assemblée nationale est celui présenté par le gouvernement et non celui adopté par la commission des Finances qui a examiné le texte avant le débat en séance ; – certaines missions sont principalement examinées en commission élargie et ne font l’objet que d’un très bref débat en séance publique…

La loi de finances comporte deux parties (art. 34 de la LOLF) : la première autorise la perception des impôts, évalue les recettes, fixe les plafonds des dépenses et arrête les données générales de l’équilibre budgétaire ; elle détermine dans un article « d’équilibre » les conditions de l’équilibre général du budget. La seconde partie fixe le montant des crédits pour chaque mission de l’État. Elle ne peut être discutée avant l’adoption de la première partie.

Des pouvoirs de contrôle accrus pour le Parlement

Depuis la mise en œuvre de la LOLF, les pouvoirs des parlementaires ont été accrus.

Au sein de chaque assemblée, les présidents et les rapporteurs des commissions des finances disposent de pouvoirs d’investigation importants : ils ont accès à tout document d’ordre financier ou administratif, ils peuvent auditionner toute personne de leur choix, ils peuvent demander à la Cour des comptes de mener des enquêtes.

Les parlementaires votent désormais les crédits « au premier euroEuroMonnaie unique de plusieurs Etats membres de l’Union européenne qui forment la zone euro. », alors qu’auparavant 90% des dépenses du budget général étaient constitués de dépenses reconduites automatiquement d’une année sur l’autre. Le vote par missions leur permet de se prononcer sur les priorités du gouvernement. À l’intérieur de chaque mission, ils peuvent proposer des redéploiements de crédits entre programmes. Ils peuvent créer, modifier ou supprimer un programme. Toutefois, selon l’article 40 de la Constitution, « les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ».

L’adoption des autres lois de finances

Les lois de finances rectificatives (qui modifient en cours d’année la loi de finances) ont la même structure que les lois de finances mais comprennent beaucoup moins de dispositions. Leur discussion donne lieu à des débats relativement brefs.

Les lois de règlement arrêtent le montant définitif des recettes et des dépenses. Les rapports annuels de performance (RAP) qui l’accompagnent permettent une comparaison entre l’utilisation qui a été faite des crédits au regard des objectifs fixés dans la loi de finances de l’année. Le projet de loi de règlementLoi de règlementType de loi de finances qui arrête, chaque fin d’année budgétaire, le montant définitif des dépenses et des recettes de l’État, ratifie les opérations réglementaires ayant affecté l’exécution du budget, fixe le résultat budgétaire, décrit les opérations de trésorerie. est examiné selon les règles ordinaires. L’examen de la loi de règlement devient ainsi le lieu privilégié d’évaluation de la performance des politiques publiques.

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