L’adoption des lois de finances | vie-publique.fr | Approfondissements

Trois raisons principales expliquent pourquoi l’adoption des lois de finances constitue un acte particulier dans la vie des institutions.

Tout d’abord, il faut garder à l’esprit que l’autorisation budgétaire et l’autorisation de lever l’impôt se trouvent à l’origine de la création des parlements occidentaux. Ils sont nés d’une revendication financière, celle d’être consulté sur les moyens demandés par le souverain, et donc, sur leur emploi.

Par ailleurs, le développement considérable de l’action de l’État et de son budget, d’une part, l’obligation qu’a l’État de disposer en permanence des moyens financiers de la continuité de son action, d’autre part, justifient que la Constitution de 1958 ait réservé un sort particulier à l’adoption du budget.

Enfin, acte politique majeur, le budget doit être un moment privilégié des relations entre le gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. et sa majorité.

La procédure budgétaire relève à la fois de dispositions constitutionnelles, les articles 34 et 47 de la Constitution, et d’une loi organiqueLoi organiqueCatégorie de lois, prévues par la Constitution, dont l’objet est de préciser les conditions d’application de la Constitution. propre. La Constitution définit ainsi les lois de finances comme celles qui "déterminent les ressources et les charges de l’État" (article 34), et précise les grandes lignes de la procédure d’adoption (article 47), renvoyant à une loi organique le soin de préciser les "conditions et les réserves" dans lesquelles ces lois des finances sont élaborées, discutées et votées.

1. Les lois de finances et la procédure parlementaire

Il existe trois types de lois de finances : la loi de financesLoi de financesLoi qui détermine, pour un exercice (une année civile), la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. de l’année- communément appelée budget-les éventuelles lois de finances rectificatives-appelées collectifs budgétaires et qui y apportent des modifications, et la loi de règlementLoi de règlementType de loi de finances qui arrête, chaque fin d’année budgétaire, le montant définitif des dépenses et des recettes de l’État, ratifie les opérations réglementaires ayant affecté l’exécution du budget, fixe le résultat budgétaire, décrit les opérations de trésorerie. qui arrête les comptes de l’année une fois celle-ci écoulée. Les lois de finances émanent nécessairement du gouvernement et ne peuvent résulter d’une initiative parlementaire. Les projets de lois de finances sont déposés devant l’Assemblée nationale en premier lieu (article 39 de la Constitution). Celle-ci a quarante jours après le dépôt pour statuer en première lecture. À l’issue de ce délai, le projet est transmis au Sénat qui dispose de 20 jours. Puis se déclenche de droit la procédure d’urgence de l’article 45. Une commission mixte paritaire se réunit alors. En cas de réussite de celle-ci, chaque assemblée adopte le texte commun. En cas de désaccord à l’issue d’une nouvelle lecture dans chaque chambre, l’Assemblée nationale a le dernier mot. Si le ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. ne se prononce pas dans un délai total de soixante-dix jours après le dépôt du texte, le gouvernement peut avoir recours à des procédures de substitution.

2. La présentation des lois de finances

Une loi organique est venue préciser ces dispositions constitutionnelles. Déjà, la Constitution de la IVe République avait prévu cette procédure destinée à rompre avec les débats budgétaires interminables de la IIIe République, qui privaient l’État de budget pendant de longs mois et obligeaient à recourir à des procédures provisoires. Cependant, il fallut attendre dix ans-1956- pour que soit mis au point un décret portant loi organique. Pour la Ve République, ce rôle échoit à l’ordonnance organique du 2 janvier 1959, complètement remplacée à partir du 1er janvier 2005 par la loi organique relative aux lois de finances du 1eraoût 2001. Véritable "Constitution financière" de la France, ce texte contient des dispositions relatives à la présentation des lois de finances, à leur examen, leur contenu, leur exécution, à la comptabilité publique et aux moyens d’information et de contrôle du Parlement en matière de finances publiques.

Les lois de finances sont ainsi présentées et discutées en deux parties distinctes ; une assemblée ne peut discuter de la seconde sans avoir adopté la première.

Depuis le budget 2006 discuté à l’automne 2005, la première partie fixe les conditions générales de l’équilibre financier. Elle autorise la perception des impôts, détermine le niveau des recettes de l’État et décide de l’affectation éventuelle d’une de ces recettes à une autre personne morale que l’Etat. Elle contient les mesures fiscales qui influencent les recettes de l’année, fixe le niveau global des dépenses de l’État et des prélèvements sur recettes consentis à l’Union européenne et aux collectivités territoriales et arrête l’équilibre budgétaire – excédent ou déficit. La première partie autorise aussi l’État à emprunter et détermine le plafond de variation nette de la dette (c’est-à-dire le niveau de son accroissement), et fixe le plafond total des effectifs autorisés par l’État. Sa discussion s’appuie sur le rapport du rapporteur général de la commission des Finances de l’Assemblée.

La seconde partie détaille les dépenses de l’État, en les présentant par missions, qui correspondent aux grandes politiques publiques et qui sont chacune composées de programmes – unités de spécialité. Les missions peuvent être ministérielles ou interministérielles. Cette seconde partie prévoit également le plafond d’autorisations d’emplois rémunérés par l’État de chaque ministèreMinistèreEnsemble des services de l’Etat (administration centrale et services déconcentrés) placés sous la responsabilité d’un ministre.. La discussion s’organisera autour de ces missions qui correspondront chacune à un fascicule. Un parlementaire de la commission des Finances – le rapporteur spécial – formule ses observations, complétées par celles de parlementaires des commissions saisies éventuellement pour avis – les rapporteurs pour avis. Cet examen sera l’occasion d’étudier les objectifs proposés pour chaque programme, et les résultats obtenus les années précédentes. Il s’agira ainsi de passer d’une discussion budgétaire orientée autour des moyens dont dispose un ministre, à une discussion des objectifs poursuivis par ce dernier et de ses résultats. À l’occasion du débat sur chaque mission, les parlementaires pourront déposer des amendements modifiant la répartition des crédits entre les programmes composant la mission, sans en augmenter le montant total. La seconde partie comprend également les autorisations d’octroi de garantie par l’État, les dispositions relatives à l’information et au contrôle du Parlement, les modalités de répartition des concours de l’État aux collectivités territoriales, et des dispositions fiscales n’affectant pas l’équilibre de l’année considérée.

Les lois de finances rectificatives ont la même structure que les lois de finances mais comprennent beaucoup moins de dispositions. Les lois de règlement, elles, comprennent essentiellement des dispositions comptables dont l’examen donne lieu à peu de débats mais devrait se voir revalorisé par la nouvelle loi organique relative aux lois de finances. Elles pourraient être le lieu privilégié d’examen de la performance des politiques publiques

3. Un temps fort

L’adoption du budget constitue un temps fort de la vie parlementaire. De très nombreux parlementaires y participent, au moins les deux tiers de chaque assemblée, et plusieurs centaines d’amendements sont déposées et discutées à cette occasion. Le débat reste encadré par les moyens ordinaires du parlementarisme rationalisé et par l’impossibilité pour les parlementaires d’augmenter les dépenses de l’État et de minorer ses recettes. Néanmoins, si les grandes masses du budget varient peu, la discussion peut apporter des changements parfois importants à des mesures fiscales. Et elle demeure le lieu de l’approbation des priorités du gouvernement par sa majorité.