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La responsabilité de l’administration

le 30 05 2006

Pendant longtemps, la responsabilité de l’administration ne pouvait être engagée. Incarnant l’intérêt général, et le mettant en oeuvre, l’administration ne devait pas voir son action entravée par un risque juridique trop important.

Les choses ont changé à la suite d’un arrêt du Tribunal des Conflits (arrêt "Blanco" de 1873). Celui-ci affirme en effet que la responsabilité de l’administration peut être engagée en cas de dommages causés aux usagers du service publicService publicActivité d’intérêt général prise en charge par une personne publique ou par une personne privée mais sous le contrôle d’une personne publique. On distingue les services publics d’ordre et de régulation (défense, justice...), ceux ayant pour but la protection sociale et sanitaire, ceux à vocation éducative et culturelle et ceux à caractère économique. Le régime juridique du service public est défini autour de trois principes : continuité du service public, égalité devant le service public et mutabilité (adaptabilité). ou aux tiers. Il précise cependant qu’on ne peut appliquer dans ce cas le droit commun (c’est-à-dire le Code civil), qui ne régit que les rapports de particuliers à particuliers. Ainsi, l’administration peut être mise en cause, mais selon des règles propres aux services publics.

C’est pourquoi, pendant très longtemps, le droit de la responsabilité de l’administration, créé principalement par les juridictions administratives, s’est fortement distingué du droit commun de la responsabilité, appliqué par les juridictions judiciaires.

Ainsi, la responsabilité ne pouvait souvent être engagée qu’en cas de faute lourde, c’est-à-dire une faute d’une gravité particulière. Et encore ce régime de faute lourde constituait un progrès par rapport au régime précédent, en vigueur dans certains domaines jusqu’à un arrêt du Conseil d’Etat de 1962, et pour lequel était exigée une "faute d’une exceptionnelle gravité". Dans la majorité des cas, donc, une faute lourde était requise, ce qui lésait une partie de la population ayant recours aux services publics. Ainsi, les victimes de fautes médicales à l’hôpital public ne pouvaient être indemnisées parce qu’elles n’avaient pas subi de faute lourde, alors que des personnes ayant subi la même faute dans une clinique privée, se voyaient indemnisées dans la mesure où l’article 1382 exige la réparation de "toute faute causée à autrui", même les fautes les moins graves.

Autre élément de différenciation avec le cadre judiciaire, le juge administratif, pendant longtemps, n’a pas indemnisé tous les chefs de préjudice. Il s’opposait en effet à l’indemnisation de certains éléments du dommage subi : il refusait de prendre en compte le dommage moral, c’est-à-dire la peine causée par les souffrances ou le décès d’un être cher. Il appliquait l’adage selon lequel "les larmes ne se monnayent pas".

Enfin, traditionnellement, le juge administratif était peu généreux dans les indemnisations qu’il accordait, soucieux d’économiser les deniers publics.

Toutefois, on constate que le régime de la responsabilité administrative se rapproche aujourd’hui de celui de la responsabilité de droit privé.

Tout d’abord, tous les chefs de préjudice peuvent aujourd’hui être indemnisés, le dommage moral notamment (depuis un arrêt "Letisserand" du Conseil d’Etat de 1961).

Ensuite, le régime de la faute lourde est en très fort recul. Il a été abandonné en matière médicale par un arrêt de 1992 (Epoux V.). Même dans des secteurs de l’action administrative jugés particulièrement sensibles, tels que les services d’incendie ou les services de secours en mer, le juge administratif a abandonné l’exigence d’une faute lourde pour se contenter d’une faute simple. A tel point que certains auteurs craignent que cela n’entraîne une complexification des activités administratives se déroulant dans l’urgence.

Par ailleurs, les régimes de responsabilité sans faute se sont considérablement développés. Le juge, dès lors qu’il constate qu’un acte de l’administration a causé un dommage, indemnise la victimeVictimePersonne qui subit personnellement et directement un préjudice physique, moral ou matériel, du fait d’une infraction pénale., même en l’absence de faute avérée de l’administration. Tel est le cas, par exemple, pour les accidents médicaux les plus graves (lorsque le patient entre à l’hôpital pour un acte bénin ou dont il ignore le risque, et ressort dans un état exceptionnellement grave), ou pour les dommages causés par un ouvrage public à des tiers (exemple : inondation d’une maison en raison du mauvais fonctionnement du réseau d’évacuation des eaux).

Enfin, le montant de l’indemnisation devant les juridictions administratives s’est beaucoup accru, au point d’être aujourd’hui très comparable à ce qu’il est devant le juge judiciaire.

Cependant, le problème le plus sensible aujourd’hui concerne le développement de la responsabilité pénale des membres d’administration. Ces dernières années, plusieurs préfets, directeurs d’écoles... ont été poursuivis devant les juridictions pénales pour certaines décisions- ou absence de décision- prises dans le cadre de leurs fonctions (des accidents scolaires s’étaient produits à la suite d’un manque de vigilance, des maisons détruites par des inondations alors qu’un permis de construire dans des zones inondables avait été délivré...).

Deux lois successives, en 1996 et en 2000, ont tenté de préciser les cas dans lesquels les membres de l’administration peuvent être poursuivis pénalement. Ainsi aujourd’hui, une faute d’une gravité particulière est exigée pour condamner pénalement un administrateur en raison de ses fonctions. La première loi a exigé une appréciation "concrète" de la situation (l’administrateur pouvait-il effectivement éviter le dommage finalement subi ?). La seconde a intégré dans les textes la notion de "faute grave", qui doit être constatée avant qu’un fonctionnaire puisse voir sa responsabilité pénale engagée pour des faits réalisés dans l’exercice de ses fonctions.

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