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Subordination et indépendance de l’administration par rapport au Gouvernement

le 19 08 2013

Les relations entre le GouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. et l’administration sont régies par un subtil équilibre entre une nécessaire subordination, afin que le Gouvernement puisse mener à bien sa politique, et une non moins nécessaire autonomie, permettant aux fonctionnaires de ne pas être soumis, dans l’exercice de leur mission, à des pressions excessives. Cette question est sensible en France en raison de son histoire. En effet, sous la IIIe puis sous la IVe République, les faiblesses du pouvoir politique – liées notamment à l’instabilité gouvernementale et aux dissensions internes des majorités – ont conduit les hautes sphères de l’administration à jouer, dans les faits, un rôle plus important. La période du régime de Vichy (1940-1944) a également posé la question du devoir de désobéissance des fonctionnaires.

Une subordination de principe

Cette subordination s’explique par les mécanismes et les principes de la démocratie. L’expression de la volonté générale s’effectuant à travers la représentation politique nationale (ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. et Gouvernement), l’administration n’a, dès lors, qu’une fonction instrumentale par rapport au pouvoir politique : elle existe dans le but de mettre en œuvre les options choisies par le suffrage universelSuffrage universelDroit de vote accordé à tous les citoyens majeurs.. En ce sens, les décisions administratives sont nécessairement « commandées » par la volonté politique.

– La subordination de principe de l’administration se repère à de nombreux éléments sous la Ve République.

D’abord, l’article 20 de la Constitution du 4 octobre 1958 établit que le Gouvernement « dispose » de l’administration. Derrière ce terme fort, on remarque la volonté des Constituants de rappeler que la place centrale en démocratie doit être réservée aux organes élus ou indirectement issus de l’élection.

Par ailleurs, l’exécutif dispose d’un pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires. En vertu de l’article 13 de la Constitution, ce pouvoir appartient au président de la République. Il peut toutefois le déléguer au Premier ministre.

Enfin, cette subordination prend un tour particulier au sein des exécutifs locaux : les élus y sont à la fois détenteurs du pouvoir politique, en tant que chef de l’exécutif local, et chef des services administratifs de la collectivité. Cette situation particulière nécessite une protection importante des fonctionnaires subordonnés à ces élus.

La subordination de l’administration se traduit, dans le système français, par des obligations pour les fonctionnaires.

D’abord, ils doivent se consacrer entièrement à leur fonction : le cumul d’activités professionnelles est interdit et donc toute activité lucrative privée complémentaire est exclue sauf dérogation.

Les fonctionnaires doivent également observer une discrétion professionnelle et une obligation de secret : ils ne doivent jamais divulguer des documents ou des informations dont ils ont eu connaissance dans l’exercice de leurs fonctions.

Ils doivent ensuite respecter un devoir d’obéissance hiérarchique : un fonctionnaire ne peut refuser d’exécuter un ordre de son supérieur, sauf si celui-ci est manifestement illégal.

Les membres de l’administration ont aussi un devoir de loyauté : ils doivent servir loyalement le Gouvernement et observer une totale neutralité dans l’exercice de leurs fonctions (ex : ne pas faire part de ses opinions politiques ou religieuses face aux usagers d’un service publicService publicActivité d’intérêt général prise en charge par une personne publique ou par une personne privée mais sous le contrôle d’une personne publique. On distingue les services publics d’ordre et de régulation (défense, justice...), ceux ayant pour but la protection sociale et sanitaire, ceux à vocation éducative et culturelle et ceux à caractère économique. Le régime juridique du service public est défini autour de trois principes : continuité du service public, égalité devant le service public et mutabilité (adaptabilité).). Cette obligation peut aller très loin pour certains fonctionnaires : ainsi, les militaires ne peuvent adhérer ni au syndicatSyndicatAssociation de personnes dont le but est de défendre les droits et les intérêts sociaux, économiques et professionnels de ses adhérents. ni au parti politiqueParti politiqueAssociation organisée qui rassemble des citoyens unis par une philosophie ou une idéologie commune, dont elle recherche la réalisation, avec comme objectif la conquête et l’exercice du pouvoir. de leur choix.

De même, les agents publics sont tenus à une obligation de réserve : lorsqu’ils prennent la parole en public, ils doivent faire preuve de retenue à l’encontre du Gouvernement.

La réduction de la subordination administrative par l’autonomie

Une certaine autonomie permet cependant d’éviter une politisation excessive de l’administration. Les agents publics se sont donc vus reconnaître des règles et des droits les protégeant du pouvoir politique.

Il s’agit tout d’abord des règles concernant le recrutement des fonctionnaires. Selon l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, tous les citoyens « sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ». Les discriminations, fondées notamment sur les opinions politiques, ne sont donc pas tolérées pour l’entrée dans la fonction publique. Le Conseil d’État a d’ailleurs sanctionné le Gouvernement dans un arrêt célèbre, pour avoir refusé plusieurs candidatures au concours d’entrée de l’École nationale d’administration en raison des opinions politiques communistes des candidats (arrêt Barel, 28 mai 1954).

Cette exigence d’égalité d’accès et de non discriminationDiscriminationDistinction entre individus ou groupes d’après certains caractères particuliers (sexe, origine...) aboutissant à une inégalité. dans le recrutement a eu pour conséquence l’adoption de la règle du recrutement par concours. Le statut général des fonctionnaires (1983) établit que « les fonctionnaires sont recrutés par concours sauf dérogation prévue par la loi » (loi du 13 juillet 1983). Ce système doit permettre de recruter les meilleurs éléments, tout en respectant un certain anonymat.

Les autres dispositions protectrices des fonctionnaires concernent leur carrière. Le préambule de la Constitution de la IVe République (1946) dispose que « nul ne peut être lésé, dans son travail ou son emploi, en raison de ses origines, de ses opinions ou de ses croyances ». Le contenu de ce texte à valeur constitutionnelle a été repris dans l’article 6 du statut général des fonctionnaires de juillet 1983. Pour assurer le respect de cette exigence, une première mesure doit être mise en œuvre : il s’agit de la distinction entre le grade d’un fonctionnaire – c’est-à-dire sa position dans l’échelle d’un corps de la fonction publique – et de l’emploi qu’il occupe. Ainsi, les fonctionnaires sont protégés d’une éventuelle suppression de leur emploi, qui pourrait être décidée en raison de leurs opinions politiques.

De même, l’avancement d’échelon dans un grade, qui détermine le niveau de rémunération, se fait à l’ancienneté. Cela permet d’éviter qu’un fonctionnaire soit privé d’une augmentation à cause de ses opinions. Ensuite, plusieurs organes permettent d’associer les fonctionnaires à la détermination de leurs conditions de travail (ex : commissions administratives paritaires). Enfin, une disposition importante, datant de la loi de financesLoi de financesLoi qui détermine, pour un exercice (une année civile), la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. de 1905 et reprise à l’article 18 du statut général de 1983, autorise tout fonctionnaire à consulter son dossier afin d’en vérifier le contenu : il ne peut comporter des informations relatives à ses idées politiques.

Administration et bureaucratie

Une critique traditionnelle adressée à l’administration a trait au développement de la bureaucratie. Ce thème a trouvé une nouvelle actualité à l’occasion de la contestation du rôle de la Commission européenne au sein de l’Union européenne.

Depuis les analyses de Max Weber (1864-1920) sur la bureaucratie, la crainte d’une confiscation du pouvoir par la fonction publique a pu se développer, en raison de ses compétences techniques. Il convient, selon nombre de théoriciens, d’éviter que ne se constitue un véritable « pouvoir administratif ».

En définitive, la difficulté, au sein des institutions, est de réaliser le juste équilibre entre subordination, permettant de laisser le dernier mot au politique, et autonomie, octroyant une nécessaire protection aux fonctionnaires.

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