L’élection du président de la République au suffrage universel | vie-publique.fr | Quelles ont été les transformations de la Ve République ?

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L’élection du président de la République au suffrage universelSuffrage universelDroit de vote accordé à tous les citoyens majeurs. direct est aujourd’hui considérée comme la principale caractéristique de la Ve République. Cependant, elle ne figurait pas dans le texte originel de la constitution de 1958. Elle a, en effet, été introduite par la voie d’un référendumRéférendumProcédure de vote permettant de consulter directement les électeurs sur une question ou un texte, qui ne sera adopté qu’en cas de réponse positive. organisé à l’initiative du chef de l’Etat le 28 octobre 1962.

La tradition républicaine : élection par le ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat.

En ne prévoyant pas l’élection du chef de l’État au suffrage universel direct, la constitution du 4 octobre 1958 s’inscrit dans la tradition républicaine française. Les constitutions de la IIIe et de la IVe République avaient également exclu ce mode de désignation du chef de l’État, car il s’était soldé le 2 décembre 1851 par le coup d’état de Louis-Napoléon Bonaparte qui avait entraîné la chute de la IIe République.

En effet, ce dernier, élu président de la République en décembre 1848 pour un mandatMandatDurée d’exercice d’une fonction élective de quatre ans non renouvelable, souhaitait réviser la constitution afin de pouvoir se représenter à cette élection, alors que les textes interdisaient une réélection immédiate. Or, Louis-Napoléon Bonaparte ne diposait pas de la majorité, nécessaire à la réalisation de son projet, à l’Assemblée. La constitution de 1848 avait prévu une stricte séparation des pouvoirs entre un Exécutif, le président de la République, et une assemblée législative, élus tous deux au suffrage universel direct. En conséquence, aucun de ces deux pouvoirs ne disposait de moyens d’action l’un sur l’autre. Il était alors prévisible qu’un conflit entre le président de la République et la chambre se solderait au profit de l’Exécutif qui disposait de la force publique et des armées. L’élection du chef de l’État au suffrage universel direct devait ainsi rester associée dans les mémoires au rétablissement de l’Empire, intervenu en 1852.

Aussi les lois constitutionnelles de 1875 et la constitution de 1946 ont-elles prévu que le président de la République serait désormais élu par les deux chambres du Parlement réunies en Assemblée nationale, sous la IIIe République, ou en Parlement, sous la IVe République, et non plus directement par le peuple. Les chambres devenaient ainsi les seuls organes de l’État désignés par les électeurs et, en tant que tels, les seuls dépositaires de la Souveraineté nationale.

1958 : une élection par un collège élargi

Dans son discours prononcé à Bayeux le 16 juin 1946, le général de Gaulle fait part de ses vues institutionnelles au lendemain de l’élection de la seconde Assemblée constituante. Il se prononce pour un renforcement des prérogatives du chef de l’État, sans pour autant exiger son élection au suffrage universel direct : « C’est donc du chef de l’État, placé au-dessus des partis, élu par un collège qui englobe le Parlement, mais beaucoup plus large et composé de manière à faire de lui le président de l’Union française en même temps que celui de la République, que doit procéder le pouvoir exécutif. »

L’ancien président du GouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. provisoire de la République française souhaitait accroître la légitimité du chef de l’État et le rendre moins dépendant des assemblées parlementaires par son mode de désignation, sans pour autant instituer un régime présidentiel.

Ce sont ces idées qui sont mises en oeuvre lors de l’élaboration des institutions de la Ve République. Lorsqu’il est investi comme président du Conseil, le 1er juin 1958, dans le contexte de la crise algérienne, le général de Gaulle demande à l’Assemblée nationale de lui déléguer le pouvoir constituant. Les deux chambres du Parlement lui confient cette responsabilité par la loi constitutionnelleLoi constitutionnelleLoi qui modifie la Constitution. du 3 juin 1958.

Celle-ci ne traite pas explicitement du mode de désignation du chef de l’État, mais elle exclut clairement l’instauration d’un régime présidentiel, que le générale réprouve aussi, en posant le principe de la responsabilité du Gouvernement devant le Parlement et en indiquant que le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif doivent émaner du suffrage universel ou « des instances élues par lui ».

Le projet de constitution approuvé par référendum le 28 septembre 1958 prévoit donc une élection au suffrage universel indirect par un collège comprenant environ 80 000 grands électeurs. Ce collège est composé des parlementaires, des conseillers généraux et d’élus municipaux. Afin d’éviter une trop grande inégalité dans la représentation des communes, les conseils municipaux des grandes villes désignent des grands électeurs supplémentaires, tandis que la représentation des petites communes est limitée à leur seul maire.

Dans son discours de présentation du projet de loiProjet de loiProjet de texte législatif déposé au Parlement à l’initiative du gouvernement. constitutionnelle devant le Conseil d’État, le garde des Sceaux Michel Debré expose les raisons ayant motivé le choix d’un tel mode de scrutin : « Les qualités du régime présidentiel sont évidentes. L’Etat a un chef, la démocratie un pouvoir et la tentation est grande, après avoir pâti de l’anarchie et de l’impuissance, résultats d’un régime conventionnel, de chercher refuge dans l’ordre et l’autorité du régime présidentiel. Ni le Parlement dans sa volonté manifestée par la loi du 3 juin, ni le Gouvernement lorsqu’il a présenté, puis appliqué cette loi, n’ont succombé à cette tentation (...). On peut imaginer deux assemblées législatives et budgétaires uniquement, c’est à dire subordonnées. Mais nous devons constater que cette conception ne coïncide pas avec l’image traditionnelle et, à bien des égards, légitime, de la République. »

La constitution du 4 octobre 1958 devait ainsi instituer un régime parlementaire rénové dans lequel le chef de l’État dispose de prérogatives renforcées, sans pour autant disposer d’une légitimité aussi forte que celle de l’Assemblée nationale, seule instance élue au suffrage universel direct.

1962 : élection au suffrage universel

Les raisons

Le contexte de la guerre d’Algérie devait consacrer, en fait, la prééminence du chef de l’État dans les institutions nouvelles.

Dans ses Mémoires d’espoir (tome 1), le général de Gaulle insiste sur l’effacement du Parlement, qui avait été la clé de voûte des deux Républiques précédentes : « Certes, il y a un Parlement, dont l’une des deux Chambres a la faculté de censurer les ministres. Mais la masse nationale et moi-même ne voyons rien là qui limite ma responsabilité, d’autant mieux que je suis juridiquement en mesure de dissoudre, le cas échéant, l’assemblée opposante, d’en appeler au pays au-dessus du Parlement par la voie du référendum et, en cas de péril public, de prendre toutes les mesures qui me paraîtraient nécessaires. »

À la fin de la guerre d’Algérie, le chef de l’État a souhaité consacrer, en droit, la prépondérance présidentielle en révisant la constitution, afin d’y inscrire le principe de l’élection du président de la République au suffrage universel direct. Or, le chef de l’État ne peut procéder à cette révision conformément aux dispositions de l’article 89 de la constitution, car celles-ci nécessitent l’accord des deux assemblées sur le projet de loi constitutionnelle. Les deux assemblées étant hostiles à ce projet, qui modifie radicalement l’équilibre des institutions à leur détriment, en remettant en cause le caractère parlementaire du régime fondé quatre années plus tôt, le chef de l’État a décidé au cours du conseil des ministresConseil des ministresFormation collégiale réunissant l’ensemble des ministres. du 12 septembre 1962 de recourir au référendum prévu par l’article 11 en vertu duquel « le président de la République (...) peut soumettre au référendum tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics. »

Les réactions

Cette décision du général de Gaulle provoqua de vives protestations dans le monde politique des partis façonnés par les IIIe et IVe Républiques. Elle revenait à imposer une lecture présidentialiste des institutions sans que les assemblées ne puissent se prononcer sur cette modification fondamentale de l’équilibre des pouvoirs.

La plupart des juristes critiquèrent également cette procédure, au motif qu’elle conduisait à réviser la constitution sans respecter le cadre défini par la constitution elle-même. Son article 89 dispose en effet que « Le projet ou la proposition de révision doit être voté par les deux assemblées en termes identiques. La révision est définitive après avoir été approuvée par référendum. » La consultation référendaire sur un projet de loi constitutionnelle ne peut donc intervenir qu’après une délibération parlementaire et non pas directement sur le texte élaboré par l’exécutif, comme dans le cadre de l’article 11 qui ne porte que sur les projets de loi ordinaires.

Au congrès radical de Vichy de septembre 1962, Gaston Monnerville, président du Sénat, dénonce la violation de la constitution opérée par le chef de l’État et accuse le Premier ministre Georges Pompidou de « forfaiture ».

À l’Assemblée nationale, l’ensemble des partis politiques représentés, à l’exception du mouvement gaulliste, se rejoignent pour dénoncer le dessaisissement du Parlement et la tentative de pouvoir personnel opérée par le chef de l’État. Une motion de censure est adoptée le 5 octobre 1962 par 280 voix, renversant ainsi le Gouvernement de Georges Pompidou (la majorité requise était de 241 voix). C’est l’unique motion de censure qui, jusqu’à aujourd’hui, a été votée sous la Ve République. Le général de Gaulle réplique en prononçant la dissolutionDissolutionActe par lequel le Chef de l’Etat met fin par anticipation au mandat de l’ensemble des membres d’une assemblée parlementaire de l’Assemblée nationale et en décidant que les élections législatives seront organisées après le référendum prévu pour le 28 octobre 1962.

La révision constitutionnelle a été adoptée par un référendum organisé le 28 octobre 1962. Il se traduit par une victoire politique du chef de l’État, puisque 62,2 % des suffrages exprimés approuvent le projet de loi prévoyant l’élection du président de la République au suffrage universel direct, 37,8 % se prononçant contre. Ce résultat doit toutefois être nuancé du fait de l’abstentionAbstentionNon participation à un scrutin relativement importante compte tenu de l’enjeu de la consultation : 23 % des inscrits n’ont pas pris part au vote, contre 15 % au référendum du 28 septembre 1958 approuvant la Constitution. Enfin, les élections législatives des 18 et des 25 novembre 1962 consacrent la victoire des partisans du chef de l’État : la formation gaulliste rassemble au second tour plus de 40 % des suffrages et obtient avec ses alliés la majorité absolueMajorité absoluePlus de la moitié des suffrages exprimés. des sièges du fait du scrutin majoritaire à deux tours en vigueur depuis 1958, marquant ainsi la défaite des formations politiques opposées à l’élection du président de la République au suffrage universel direct.

Sur le terrain du droit, la validité de la révision constitutionnelle, approuvée par la voie référendaire, n’a par ailleurs pas été remise en cause par le Conseil constitutionnel. Saisie par le président du Sénat, Gaston Monnerville, la juridiction constitutionnelle s’est refusée à vérifier la conformité à la constitution de la procédure suivie en s’estimant incompétente pour connaître des lois adoptées par le peuple à la suite d’un référendum, car elles « constituent l’expression directe de la souveraineté nationale. »

L’impact sur les institutions : une « constitution bis » ?

L’élection du président de la République au suffrage universel direct, organisée pour la première fois les 5 et 19 décembre 1965, a profondément modifié l’équilibre institutionnel de la Ve République.

Elle conforte en effet la prééminence du chef de l’État, déjà grande du fait de la personnalité du général de Gaulle, tant au sein de l’Exécutif qu’à l’égard du pouvoir législatif, qui n’est plus la seule institution représentant directement le peuple. Ainsi, le président de la République devient le représentant direct de la Nation, car il est élu directement par elle, alors que le Premier ministre en est que le représentant indirect. De plus, la légitimité du président de la République est désormais supérieure à celle des députés. En effet, le chef de l’État est élu par l’ensemble des citoyens sur une circonscription unique, le territoire national, ce qui n’est pas le cas des députés élus dans le cadre de circonscriptions limitées.

Cette réforme s’apparente en réalité à une véritable refondation du régime, puisqu’elle rompt avec le compromis opéré en 1958 entre le général de Gaulle et les formations politiques de la IVe République en tranchant en faveur d’une lecture présidentialiste des institutions.

Critiquée à l’origine par la plupart des formations politiques du fait de sa non conformité à la tradition républicaine, l’élection du président de la République au suffrage universel direct s’est aujourd’hui imposée comme un élément incontournable de notre système institutionnel. Dans ses propositions de modification de la constitution remises au Comité consultatif présidé par le doyen Vedel créé le 2 décembre 1992, le président Mitterrand devait ainsi faire part de sa volonté de le maintenir : « On ne reviendra pas sur l’élection du président de la République au suffrage universel. Elle est entrée dans nos moeurs et tout montre que le peuple français qui l’a décidée par référendum y est plus que jamais attaché. »

Ce mode de désignation du chef de l’État soulève néanmoins d’importantes difficultés.

Ainsi, à l’exception des périodes de cohabitation, il renforce la position subordonnée du Premier ministre par rapport au président de la République.

Il comporte, par ailleurs, un risque de dyarchie et de conflit au sein de l’exécutif, lorsque les majorités présidentielle et parlementaire ne sont pas identiques.

Il pose aussi la question de l’équilibre des pouvoirs et notamment du rôle des assemblées parlementaires dans un système institutionnel qui ne connaît pas de séparation stricte des pouvoirs. En effet, le chef de l’État dispose d’un droit de dissolution de l’Assemblée nationale, alors que sa responsabilité ne peut être mise en cause par le Parlement et que l’adoption d’une motion de censure contre le Gouvernement par l’Assemblée nationale est devenue, depuis 1962, un cas de figure très hypothétique.

Enfin, le chef de l’État peut apparaître, par ce mode d’élection, comme un chef de majorité, et non plus comme un arbitre au-dessus des contingences des partis.