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Les accords de Schengen

le 13 03 2013

La libre circulation des personnes au sein du marché commun ne concernait au départ que les travailleurs et leur famille. Seule la personne active était bénéficiaire de la libre circulation et de la liberté d’établissement dans un autre pays membre. En juin 1984, au Conseil européen de Fontainebleau, les chefs d’État et de gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. décident d’avancer dans ce domaine afin de rapprocher l’Europe de ses citoyens.

Une lente mise en route

Les accords de Schengen sont la traduction de cette volonté. Pourtant, ils se concluent hors du cadre communautaire par le biais d’un accord de type intergouvernemental classique. C’est le 14 juin 1985 que la France, la RFA, la Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas signent ces accords, sans les cinq autres membres de la Communauté d’alors (Grande-Bretagne, Irlande, Grèce, Italie et Danemark). Ils prévoient la réalisation progressive de la libre circulation des personnes au sein de "l’espace SchengenEspace SchengenAu sein de l’Union européenne, espace de libre circulation des personnes entre les États signataires de l’accord de Schengen.", sans contrôle aux frontières intérieures de cet espace.

Pourtant, la mise en œuvre de ces accords se fait attendre puisque la Convention d’application n’est signée qu’en 1990, et n’entre en vigueur qu’en 1995. Dix ans se sont donc écoulés entre la signature de l’accord et sa mise en œuvre. Les cinq pays signataires à l’origine ont été rejoints depuis par l’Italie en 1990, l’Espagne et le Portugal en 1991, la Grèce en 1992, l’Autriche en 1995, puis la Finlande, le Danemark et la Suède en 1996, par l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie, la Hongrie, la Pologne, la République tchèque, la Slovaquie, la Slovénie, et Malte le 21 décembre 2007. La Croatie, Chypre, la Bulgarie et la Roumanie ne sont pas des membres de l’espace Schengen : les contrôles aux frontières entre ces pays et l’espace Schengen sont maintenus jusqu’à ce que le Conseil décide que les conditions de suppression de ces contrôles sont remplies. Le 30 mars 2008, les contrôles aux frontières aériennes intérieures ont été supprimés.

L’Islande et la Norvège, qui ne sont pas membres de l’UE, sont cependant parties de cette Convention en raison des accords de libre circulation les liant aux autres pays nordiques. Enfin, la Suisse en décembre 2008 et le Liechtenstein en mars 2011 ont rejoint l’espace Schengen comme États associés.

Le contenu de la convention Schengen

La convention repose sur un principe simple : la disparition des frontières intérieures et le renforcement des frontières extérieures pour assurer la sécurité des citoyens au sein d’un espace de libre circulation. Les frontières extérieures ne sont pas seulement terrestres, elles sont aussi portuaires et aéroportuaires.

Pour garantir la sécurité au sein de cet espace de libre circulation, il existe des mesures compensatoires. Il s’agit de règles communes de franchissement et de contrôle des personnes aux frontières externes : mêmes documents demandés, liste commune des pays pour lesquels un visa est exigé, harmonisation des modalités de contrôle et du traitement des demandeurs d’asile. Ce dernier aspect a été partiellement réglé par la Convention de Dublin en 1990, remplacée par le règlement Dublin II adopté en 2003.

Ces mesures compensatoires rejoignent depuis 1993, date de l’entrée en vigueur du traité de Maastricht, la politique dite « Justice et affaires intérieures », devenue avec le traité d’Amsterdam la politique de « coopération policière et judiciaire en matière pénale » (alors troisième pilier de l’UE, régi de manière intergouvernementale), puis intégrée par le traité de Lisbonne au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (art. 81-89 TFUE). Cette politique a pour but de traiter dans le cadre de l’UE les questions de coopération douanière, policière et judiciaire, de lutte contre le trafic de drogue et le crime organisé.

Pour ce qui est des politiques des visas, de l’immigration et de l’asile (art. 77-80 TFUE), elles avaient déjà été intégrées dans le traité instituant la Communauté européenne par le traité d’Amsterdam entré en vigueur en 1999. Ainsi, depuis le 1er janvier 2005, les mesures relatives aux contrôles des frontières et à la lutte contre l’immigration clandestine relevaient de la procédure de codécision – c’est-à-dire du vote à la majorité qualifiéeMajorité qualifiéeDésigne soit un mode de calcul de la majorité absolue effectué sur le nombre d’inscrits ou l’effectif légal d’une assemblée, soit un nombre de suffrages exigés (2/3, 3/5...) pour que le vote soit acquis. du Conseil en codécision avec le Parlement européenParlement européenInstitution de l’Union européenne représentant les citoyens des États membres –, devenue procédure législative ordinaire avec le traité de Lisbonne. Les mesures relatives à l’immigration légale qui relevaient de la règle de l’unanimité au Conseil et de la consultation simple du ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. européen, sont soumises à la procédure législative ordinaire par le traité de Lisbonne, à l’exception de celles concernant les passeports, les cartes nationales d’identité et les titres de séjour pour lesquelles l’unanimité est maintenue.

De même, l’acquis Schengen a été intégré dans le cadre juridique de l’Union par le traité d’Amsterdam. Ces accords figurent dans le protocole 19 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. La Grande-Bretagne et l’Irlande n’en font toujours pas partie.

Autre contrepartie de la libre circulation, le système d’information Schengen (SIS) est une pièce essentielle du dispositif. Il permet des échanges d’informations sur les personnes signalées, en matière d’immigration ou de procédure judiciaire, ou pour des objets volés. Il s’agit donc d’un système très perfectionné de coopération entre les États membres de l’espace Schengen pour veiller à ce que la liberté de circulation ne s’accompagne pas d’une moindre sécurité.

Les remises en cause et les problèmes

Des contrôles temporaires peuvent cependant être remis en place pour des motifs de sécurité ou d’ordre public. Le manque d’harmonisation dans certains domaines, notamment la législation sur les drogues douces, a ainsi pu porter préjudice au bon fonctionnement de l’espace Schengen : la législation tolérante des Pays-Bas face au cannabis a entraîné dès 1995 la remise en cause de la libre circulation entre ce pays et la France qui a en effet fait jouer sa clause de sauvegarde. Cette dernière prévoit, qu’en cas de menace pour l’ordre public ou la sécurité nationale, l’État peut rétablir des contrôles frontaliers pendant une période limitée. Et la France a alors estimé que l’absence de contrôle frontalier pouvait entraîner une entrée massive de cannabis sur son territoire alors qu’elle n’a légalisé ni la production ni la consommation de cette drogue douce.

De même, les menaces terroristes en France en 1995 ont contribué au maintien des contrôles à ses frontières et les attentats du 11 septembre 2001 aux États-Unis ont entraîné la réinstallation des contrôles au sein de l’espace Schengen.

En 2012, l’adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie a été de nouveau repoussée, les autres membres ayant souhaité que ces pays renforcent encore leur surveillance aux frontières, ainsi que la lutte contre la criminalité et la corruption. Par ailleurs, suite au "printemps arabe" et à l’afflux de migrants tunisiens et libyens sur les côtes italiennes, la France et l’Italie ont demandé à la Commission et à la présidence de l’Union une modification des règles de Schengen lors de circonstances exceptionnelles. Des négociations sont en cours entre le Conseil et le Parlement européens sur un éventuel aménagement de l’accord.

Ainsi, en théorie, un citoyen, même étranger à l’espace Schengen, une fois franchie la frontière extérieure (exemple : entrée d’un Américain en Allemagne) peut circuler librement en son sein (cet Américain peut ensuite sans contrôle aller en France ou en Italie). Mais la réalité est souvent plus complexe que les dispositions de la Convention Schengen. En outre, il ne faut pas oublier que des contrôles d’identité peuvent intervenir à n’importe quel moment au sein des pays membres : au lieu de se faire aux frontières, ils se font plus réguliers à l’intérieur des États.

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