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Les différents actes européens et leur classification

le 3 08 2010

1. Les actes juridiques de l’Union européenne

Pour l’accomplissement de leur mission, les institutions européennes peuvent adopter, aux termes de l’article 288 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), des règlements, directives, décisions ou encore des recommandations ou avis. Ces différents actes constituent ce que l’on appelle le droit dérivé.

L’article 288 TFUE stipule en effet : « Le règlement a une portée générale. Il est obligatoire dans tous ses éléments et il est directement applicable dans tout État membre. La directive lie tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens. La décision est obligatoire dans tous ses éléments pour les destinataires qu’elle désigne. Les recommandations et avis ne lient pas. »

Chaque acte présente ainsi des caractéristiques qui lui sont propres. Le règlement bénéficie de l’applicabilité directe sur le territoire des États membres, ce qui lui permet de créer des droits au profit des individus sans passer par l’élaboration de mesures nationales de transposition. Le règlement est donc, en théorie, une norme précise qui se suffit à elle-même. À l’inverse, la directive se contente de poser une obligation de résultat aux États membres, tout en leur laissant la liberté de choisir les moyens propres à y parvenir. Quant aux recommandations et avis, ils ne présentent qu’un intérêt limité, compte tenu de leur caractère non contraignant.

2. La classification établie par le traité de Lisbonne

Au fil du temps, les directives sont devenues de plus en plus précises, au point de ressembler à des règlements : lors de leur transposition, les États membres n’ont plus qu’à les recopier. Quant aux règlements, actes normatifs par excellence, ils se sont mis à ressembler tantôt aux directives, en ce qu’ils nécessitaient des mesures d’exécution, tantôt à des décisions, lorsqu’ils comportaient des dispositions de portée individuelle. En outre, on assistait à une prolifération d’actes dits atypiques ou innommés - documents de proposition, d’orientation (livres blanc ou vert), ou d’information sur la position qu’adoptera l’institution (ou les institutions) dont ils émanent face à une situation, en principe, appelée à se répéter (lignes directrices, accords interinstitutionnels…). Le traité de Lisbonne, signé le 13 décembre 2007, renouvelle la classification des actes juridiques de l’Union. Au lieu des 15 instruments juridiques différents qu’elle comptait – 5 instruments communautaires dont 3 obligatoires : le règlement, la directive, la décision et 2 non obligatoires : la recommandation et l’avis, 5 instruments PESC : principes et orientations générales, stratégie commune, action commune, position commune, décision, 4 instruments JAI : position commune, décision-cadre, décision, convention ; à ces 14 instruments s’ajoutent aussi les décisions dites « sui generis » –, il en réduit, dans une perspective de simplification, le nombre à 5. L’Union ne devra désormais plus adopter que des règlements, des directives, des décisions, des recommandations et des avis (art. 288 TFUE). Ces 5 instruments s’appliquent de manière indifférenciée à l’ensemble des politiques de l’Union puisque la distinction selon les piliers disparaît. Seule la procédure d’adoption pourra différer selon les politiques concernées. Deux catégories de procédures sont établies : la procédure législative ordinaire et les procédures législatives spéciales (art. 289 TFUE).

La procédure législative ordinaire correspond à l’adoption conjointe par le Conseil qui vote à la majorité qualifiéeMajorité qualifiéeDésigne soit un mode de calcul de la majorité absolue effectué sur le nombre d’inscrits ou l’effectif légal d’une assemblée, soit un nombre de suffrages exigés (2/3, 3/5...) pour que le vote soit acquis. et par le Parlement européenParlement européenInstitution de l’Union européenne représentant les citoyens des États membres, sur proposition de la Commission, d’un règlement, d’une directive ou d’une décision. Suivant les sujets, certains organes consultatifs de l’Union (Conseil économique et social, Comité des régions) sont associés à la prise de décision.

Les procédures législatives spéciales concernent toutes les autres procédures d’adoption prévues dans les traités. Ils peuvent prévoir que le Conseil se prononce à l’unanimité et/ou que le rôle du ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. soit limité à un droit de veto, à une simple consultation ou que son intervention ne soit pas requise. Ou bien que le Parlement adopte un acte avec la participation du Conseil (art. 289 § 2 TFUE). Par ailleurs, le traité de Lisbonne établit une hiérarchie entre les normes européennes et distingue trois types d’actes : – les actes législatifs adoptés par la procédure législative ordinaire ou spéciale ; – les actes délégués qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels d’un acte législatif. Ces actes sont pris par la Commission, sous le contrôle du législateur – Parlement européen et/ou Conseil de l’Union – qui peut révoquer sa délégation à tout moment ; – les actes d’exécution qui fixent les modalités de mise en œuvre des actes législatifs.

3. Les avantages attendus de la nouvelle classification

Cette nouvelle classification des actes permettra d’établir une hiérarchie des normes plus précise. Le traité de Lisbonne établit une cloison étanche entre les actes législatifs et les actes inférieurs en disposant que « lorsqu’ils sont saisis d’un projet d’acte législatif, le Parlement européen et le Conseil [des ministres] s’abstiennent d’adopter des actes non prévus par la procédure législative applicable au domaine concerné » (art. 296 TFUE). Cette précision est importante car cela implique notamment qu’un acte législatif ne pourra prendre la forme que d’un règlement, d’une directive ou d’une décision, et non d’une recommandation ou d’un avis.

Adoptés conjointement par le Parlement européen et le Conseil des ministresConseil des ministresFormation collégiale réunissant l’ensemble des ministres. selon la procédure de codécision, rebaptisée « procédure législative ordinaire », les actes législatifs reposeront donc sur une double légitimité, populaire et gouvernementale. La possiblilité pour le Parlement et le Conseil de « déléguer à la Commission le pouvoir d’adopter des actes non législatifs de portée générale qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l’acte législatif » (art. 290 TFUE) permettra à ces deux institutions de se concentrer sur les dispositions fondamentales sans avoir à s’occuper des aspects les plus techniques. Quantitativement plus restreint, le travail législatif devrait être de meilleure qualité.

L’introduction de cette hiérarchie des normes aura également des conséquences contentieuses. Traditionnellement, les individus doivent dans le droit européen être directement et individuellement visés par un acte pour pouvoir l’attaquer, condition qui fait en principe défaut en présence d’un acte général. Le fait de distinguer les actes législatifs des autres actes permettra d’adopter une position plus équilibrée : les personnes physiques et morales devraient être admises à contester les actes d’exécution, en dépit de leur caractère général, parce que ceux-ci n’assureront qu’une fonction subordonnée. En revanche, les actes législatifs seront toujours hors d’atteinte des particuliers.

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