La réforme de la PAC | vie-publique.fr | Approfondissements

Le 26 juin 2003, les quinze ministres de l’Agriculture de l’Union européenne ont adopté une nouvelle réforme de la politique agricole commune (PAC). Cette adoption s’est faite dans la douleur et après des mois de tractations difficiles d’une part entre les États membres et d’autre part entre certains États, notamment la France, et le commissaire européen à l’Agriculture, Franz Fischler. Celui-ci avait présenté son premier projet de réforme en juillet 2002. Il fallu presque un an de négociations pour parvenir à un accord.

1. Pourquoi réformer la PAC ?

Née du traité de Rome, la PAC a été l’un des piliers de la construction communautaire. Fondée sur le productivisme dans un contexte de pénurie alimentaire où l’Europe n’atteignait pas l’autosuffisance, elle a été maintes fois réformée depuis. VictimeVictimePersonne qui subit personnellement et directement un préjudice physique, moral ou matériel, du fait d’une infraction pénale. de son succès, elle a entraîné dans les années 1980 des dépenses budgétaires, telles qu’elle représentait la quasi-totalité du budget communautaire, limitant le développement d’autres politiques communes. En outre, le système de subventions aux exportations était largement critiqué au niveau international, en premier lieu par les États-Unis. La réforme de 1992 a donc visé à davantage axer la PAC sur le marché. Elle a cherché à diminuer son poids budgétaire en baissant les prix garantis, aides indirectes assurant aux agriculteurs un prix minimum pour leur production, et en compensant cela par des paiements directs aux producteurs, proportionnels à la taille des exploitations. Elle a aussi voulu trouver un accord avec nos partenaires commerciaux dans le cadre de l’Uruguay Round (négociations commerciales internationales du GATT, de 1987 à 1994). Une nouvelle réforme a eu lieu en 1999 dans le cadre de l’Agenda 2000, qui fixait les perspectives budgétaires pour les années 2000-2006, en tenant compte des conséquences de l’élargissement à l’Est. Cette réforme comprenait plusieurs volets :

• baisse des prix garantis pour les rapprocher des cours mondiaux et diminuer ainsi le montant des restitutions aux exportations  ;
• compensation, non totale, par des aides directes ;
• meilleur respect de l’environnement et de la sécurité alimentaire (en réponse à la crise de la vache folle et aux accusations de productivisme à outrance) ;
• incitation à la pluriactivité des agriculteurs (vente de produits à la ferme, tourisme vert par le développement des chambres d’hôtes...).

A travers ces deux réformes majeures, le poids de la PAC dans le budget européen est passé de près de 90% dans les années 1980 à moins de 50 % depuis 2000. Pourquoi alors encore réformer la PAC ? Celle-ci continuait à faire l’objet de vives critiques de la part de plusieurs acteurs. Tout d’abord, nos partenaires commerciaux maintenaient leur condamnation d’une politique trop largement fondée sur des prix élevés et sur des subventions aux exportations constituant des distorsions de concurrence. Les États-Unis en étaient les premiers porte-parole, mais les pays en voie de développement ont aussi lancé une campagne contre cette politique qui, de leur point de vue, nuisait à leurs exportations. De plus, cette politique servait essentiellement les grosses exploitations, puisque les aides étaient en majeure partie liées à la production, engendrant par ailleurs une surproduction importante. Les écologistes lui reprochaient de ne pas avoir réellement rompu avec la logique productiviste nuisible à l’environnement et à la sécurité alimentaire. Il devenait par ailleurs difficile de justifier auprès des consommateurs contribuables que de telles sommes soient dépensées au niveau européen pour une si petite partie de la population active, alors même que les produits offerts pouvaient mettre en danger leur santé. Enfin, l’élargissement à des pays encore très agricoles risquait de faire croître le budget de la PAC si celle-ci restait inchangée. D’où la nécessité d’une nouvelle réforme beaucoup plus radicale.

2. La réforme du 26 juin 2003

Cette réforme parachève celles de 1992 et 1999 et consacre l’évolution vers une agriculture durable. Elle est axée autour de six points fondamentaux :

• le découplage entre production et aides grâce au remplacement de la plupart des aides directes perçues par les agriculteurs par un paiement unique par exploitation indépendant de la production. Les syndicats agricoles contestent ce dispositif estimant que les agriculteurs doivent pouvoir vivre de leur production et non d’une aide qui en serait déconnectée et assimilée à de l’assistanat. Ce découplage est intervenu pour la plupart des pays en 2005, sauf exception pour certains où il est intervenu en 2007. En outre, des éléments de couplage pourront être maintenus en cas de risque d’abandon de la production ;
• la conditionnalité des aides par la subordination de ce paiement unique au respect de 18 normes relatives à l’environnement, à la sécurité alimentaire et au bien-être des animaux (sur ce dernier point, l’article 13 du TFUE prévoit une clause transversale relative au respect " du bien-être des animaux en tant qu’êtres sensibles ". Elle a notamment pour but d’améliorer les conditions de transport des animaux et de mieux encadrer leur utilisation pour la recherche). Un système obligatoire de sanctions prévoyant la réduction totale ou partielle de l’aide renforcera ce dispositif ;
• une politique de développement rural accrue avec des moyens financiers renforcés (1,2 milliard d’euros supplémentaires) obtenus par la réduction des aides (modulation obligatoire) de 3% en 2005, 4% en 2006 et 5% de 2007 à 2012 ;
• la diminution des paiements directs aux grandes exploitations pour remédier à la critique d’une PAC profitant aux plus gros exploitants et dégager les moyens nécessaires au développement rural ;
• une discipline budgétaire assurée jusqu’en 2013. Elle résulte d’un accord franco-allemand de décembre 2002 sur le gel des dépenses de la PAC jusqu’à cette date au niveau de 2006, soit 45 milliards d’euros, dont 9,2 milliards pour la France ;
• la baisse des prix garantis pour certains produits, comme le lait, le beurre (-25%) ou le riz (-50%).

Il s’agissait alors d’une véritable rupture avec le productivisme et d’une nouvelle arme de négociation pour les rendez-vous devant l’Organisation mondiale du commerce (OMC). On estimait également que cette réforme garantirait une agriculture plus respectueuse de l’environnement et de la sécurité alimentaire, tout en permettant aux agriculteurs de bénéficier de revenus plus stables. Quelques années plus tard, l’Europe se trouve confrontée à d’importants besoins alimentaires et énergétiques. La sécurité des approvisionnements devrait ainsi redevenir un objectif primordial, allant de pair avec qualité et sécurité des produits et avec les exigences d’un développement durableDéveloppement durableDéveloppement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs..

Les apports du traité de Lisbonne Le traité de Lisbonne comporte des modifications majeures de la PAC. Parmi elles, on peut citer notamment :

• le passage de l’agriculture et de la pêche (à l’exclusion de la conservation des ressources biologiques de la mer qui est une compétence exclusive) dans le domaine de compétence partagée entre l’UE et les États membres. Or jusque-là les organisations communes de marché ont relevé de la compétence exclusive de la Communauté ;
• la soumission des questions agricoles à la procédure législative ordinaire (ancienne codécision) et non plus de consultation, ce qui renforce les pouvoirs du ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. européen.

Comme toutes les réformes précédentes de la PAC, un bilan ne pourra être dressé que dans plusieurs années pour voir si une agriculture socialement plus juste, plus respectueuse de l’environnement et de la sécurité alimentaire tout en assurant la survie de l’agriculture européenne s’est effectivement développée.