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La réforme de la PAC

le 13 02 2013

En 2013, ont lieu des débats sur la quatrième réforme de la PAC depuis sa création en 1962. En effet, première politique intégrée de la Communauté, elle a connu de vifs succès dans les années 1970 mais a aussi concentré sur elle de nombreuses critiques et souffre de plusieurs défauts auxquels les différentes réformes ont tenté de remédier.

Pourquoi réformer la PAC ?

Née du traité de Rome, la PAC a été l’un des piliers de la construction communautaire. Fondée sur le productivisme dans un contexte de pénurie où l’Europe n’atteignait pas l’autosuffisance alimentaire, elle a été maintes fois réformée depuis. VictimeVictimePersonne qui subit personnellement et directement un préjudice physique, moral ou matériel, du fait d’une infraction pénale. de son succès, elle a entraîné dans les années 1980 des dépenses budgétaires telles qu’elle représentait la quasi-totalité du budget communautaire, limitant le développement d’autres politiques communes. En outre, le système de subventions aux exportations était largement critiqué au niveau international dans le cadre du GATT, en premier lieu par les États-Unis.

La réforme de 1992 vise donc à davantage axer la PAC sur le marché. Elle cherche à diminuer son poids budgétaire en baissant les prix garantis – aides indirectes assurant aux agriculteurs un prix minimum pour leur production –, et en compensant cela par des paiements directs aux producteurs, proportionnels à la taille des exploitations. Mais la distribution de ces aides directes est conditionnée par le respect du gel d’une partie des terres imposé par Bruxelles pour faire face à la surproduction qui frappe alors la Communauté et entraîne des coûts en matière de gestion des stocks.

Cette réforme, dite Mac Sharry (du nom du Commissaire de l’époque), a aussi voulu trouver un accord avec nos partenaires commerciaux dans le cadre de l’Uruguay Round (négociations commerciales internationales du GATT, de 1987 à 1994). En baissant les prix garantis, et par là même les subventions aux exportations et la préférence communautaire, la nouvelle PAC permet de mieux se conformer aux règles du commerce mondial.

Une nouvelle réforme a eu lieu en 1999 dans le cadre de l’Agenda 2000, qui fixe les perspectives budgétaires pour les années 2000-2006, en tenant compte des conséquences de l’élargissement à l’Est.

Cette réforme comprenait plusieurs volets :

  • baisse des prix garantis pour les rapprocher des cours mondiaux et diminuer ainsi le montant des restitutions aux exportations ;
  • compensation, non totale, par des aides directes (objectif : baisse de la part de la PAC dans le budget de l’UE en perspective de l’élargissement à l’Est qui nécessitait un accroissement des fonds structurels – FEDER et fonds de cohésion – pour les régions et les pays en difficulté) ;
  • meilleur respect de l’environnement et de la sécurité alimentaire (en réponse à la crise de la "vache folle" et aux accusations de productivisme à outrance) ;
  • incitation à la pluriactivité des agriculteurs (vente de produits à la ferme, tourisme vert par le développement des chambres d’hôtes...) ;
  • insistance sur la multifonctionnalité de l’agriculture, c’est-à-dire sur le fait que ce secteur ne permet pas simplement de nourrir la population, objectif qui pourrait être atteint par des importations, mais aussi d’entretenir les territoires (objectif : justifier l’existence de la PAC dans un contexte de forte remise en cause).

À travers ces deux réformes majeures, le poids de la PAC dans le budget européen est passé de près de 70% dans les années 1980 à moins de 50 % depuis 2000.

Pourquoi alors encore réformer la PAC ? Celle-ci continue au début des années 2000 à faire l’objet de vives critiques de la part de plusieurs acteurs.

Tout d’abord, nos partenaires commerciaux maintiennent alors leur condamnation d’une politique trop largement fondée sur des prix élevés et sur des subventions aux exportations constituant des distorsions de concurrence. Les États-Unis en sont les premiers porte-parole, mais les pays en voie de développement lancent aussi une campagne contre cette politique qui, de leur point de vue, nuit à leurs exportations.

De plus, cette politique profite essentiellement aux grosses exploitations, puisque les aides sont à l’époque en majeure partie liées à la production, engendrant par ailleurs une surproduction importante.

Les écologistes lui reprochent de ne pas avoir réellement rompu avec la logique productiviste nuisible à l’environnement et à la sécurité alimentaire.

Il devient par ailleurs difficile de justifier auprès des consommateurs contribuables que de telles sommes soient dépensées au niveau européen pour une si petite partie de la population active, alors même que les produits offerts pouvaient mettre en danger leur santé.

Enfin, l’élargissement à des pays encore très agricoles risque de faire croître le budget de la PAC si celle-ci restait inchangée.

D’où la nécessité d’une nouvelle réforme beaucoup plus radicale.

La réforme du 26 juin 2003

Le 26 juin 2003, les quinze ministres de l’Agriculture de l’Union européenne adoptent une nouvelle réforme de la politique agricole commune. Cette adoption se fait dans la douleur et après des mois de tractations difficiles, d’une part entre les États membres, et d’autre part entre certains États, notamment la France, et le commissaire européen à l’Agriculture, Franz Fischler. Celui-ci a présenté son premier projet de réforme en juillet 2002. Il a donc fallu presque un an de négociations pour parvenir à un accord.

Cette réforme parachève celles de 1992 et 1999 et consacre l’évolution vers une agriculture durable. Elle est axée autour de six points fondamentaux :

  • le découplage entre production et aides. La plupart des aides directes perçues par les agriculteurs sont remplacées par un paiement unique par exploitation, indépendant de la production. Les syndicats agricoles contestent ce dispositif, estimant que les agriculteurs doivent pouvoir vivre de leur production et non d’une aide qui en serait déconnectée et assimilée à de l’assistanat. Ce découplage est intervenu pour la plupart des pays en 2005, sauf exception pour certains où il est intervenu en 2007. En outre, des éléments de couplage pourront être maintenus en cas de risque d’abandon de la production ;
  • la conditionnalité des aides. Ce paiement unique est subordonné au respect de 18 normes relatives à l’environnement, à la sécurité alimentaire et au bien-être des animaux (sur ce dernier point, l’article 13 du TFUE prévoit une clause transversale relative au respect "du bien-être des animaux en tant qu’êtres sensibles". Elle a notamment pour but d’améliorer les conditions de transport des animaux et de mieux encadrer leur utilisation pour la recherche). Un système obligatoire de sanctions prévoyant la réduction totale ou partielle de l’aide renforce ce dispositif ;
  • une politique de développement rural accrue avec des moyens financiers renforcés (1,2 milliard d’euros supplémentaires) obtenus par la réduction des aides (modulation obligatoire) de 3 % en 2005, 4 % en 2006 et 5 % de 2007 à 2012 ;
  • la diminution des paiements directs aux grandes exploitations pour remédier à la critique d’une PAC anti-sociale profitant aux plus gros exploitants et dégager les moyens nécessaires au développement rural ;
  • une discipline budgétaire assurée jusqu’en 2013. Elle résulte d’un accord franco-allemand de décembre 2002 sur le gel des dépenses de la PAC au niveau de 2006, soit 45 milliards d’euros, dont 9,2 milliards pour la France ;
  • la baisse des prix garantis pour certains produits, comme le lait, le beurre (– 25 %) ou le riz (– 50 %).

Il s’agit alors d’une véritable rupture avec le productivisme et d’une nouvelle arme de négociation pour les rendez-vous devant l’Organisation mondiale du commerce (OMC). On estime également que cette réforme garantit une agriculture plus respectueuse de l’environnement et de la sécurité alimentaire, tout en permettant aux agriculteurs de bénéficier de revenus plus stables. Quelques années plus tard, l’Europe se trouve confrontée à d’importants besoins alimentaires et énergétiques. La sécurité des approvisionnements devrait ainsi redevenir un objectif primordial, allant de pair avec qualité et sécurité des produits et avec les exigences d’un développement durableDéveloppement durableDéveloppement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs..

Les apports du traité de Lisbonne

Le traité de Lisbonne (entré en vigueur en décembre 2009) comporte des modifications majeures de la PAC. Parmi elles, on peut citer notamment :

  • le passage de l’agriculture et de la pêche (à l’exclusion de la conservation des ressources biologiques de la mer qui est une compétence exclusive) dans le domaine de compétence partagée entre l’UE et les États membres. Or, jusque-là, les organisations communes de marché relevaient de la compétence exclusive de la Communauté ;
  • la soumission des questions agricoles à la procédure législative ordinaire (ancienne codécision) et non plus de consultation, ce qui renforce les pouvoirs du Parlement européenParlement européenInstitution de l’Union européenne représentant les citoyens des États membres.

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