La loi de 2005 : une avancée décisive pour les personnes handicapées ? - par Suzanne Maury| vie-publique.fr | Repères | Politiques publiques

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La loi de 2005 : une avancée décisive pour les personnes handicapées ? - par Suzanne Maury

Article mis à jour le 9.09.2016

Pour enrichir son offre de contenus, vie-publique.fr s’ouvre aux publications de la Documentation française. Régulièrement, des articles, des extraits d’ouvrages réalisés par la Documentation française sont publiés en complément des articles de vie-publique.fr.

Extrait de : "Les questions sociales aux concours" - Suzanne Maury. La Documentation française, Collection FAC - Formation, Administration, Concours, oct. 2016

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1. Des droits reconnus depuis quarante ans

Depuis 1975, les personnes handicapées bénéficient de droits qui ont amélioré leurs conditions de vie et d’insertion dans la cité.

Les enfants handicapés (310 000 sont en âge d’être scolarisés) ont le droit d’être pris en charge en milieu scolaire ordinaire, éventuellement dans des classes spéciales avec, le cas échéant, l’intervention d’« accompagnants des élèves en situation de handicap » et l’appui de services d’éducation et de soins à domicile (SESSAD) qui aident les enfants dans leur vie quotidienne. Les plus handicapés sont accueillis dans des établissements d’éducation spécialisée dont l’assurance maladie assure le fonctionnement. Ils y sont scolarisés le plus souvent. L’assurance maladie assure également, avec l’aide des conseils départementaux, le financement des centres d’action médicosociale précoce (CAMSP), en charge du dépistage et de la prise en charge des handicaps de l’enfant.

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Enfin, les caisses d’allocations familiales versent aux parents d’enfants handicapés une prestation familiale spécifique, l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH), d’un montant variable en fonction de la lourdeur du handicap et des frais engagés.

Les adultes handicapés (1 040 500 fin 2014) touchent l’AAH, allocation aux adultes handicapés, revenu minimum versé par les caisses d’allocations familiales et que l’État finance (8,5 milliards en 2015), fortement revalorisée depuis 2008. Ils peuvent la cumuler dans certaines limites avec des revenus de travail, obtenus le cas échéant en milieu protégé.

Les personnes handicapées peuvent bénéficier en outre d’une prestation de compensation du handicap (PCH) qui sert à financer, notamment, l’intervention de services d’aide à la personne.

Pour l’hébergement, plusieurs types de structure existent. Le département prend en charge des foyers. Les maisons d’accueil spécialisées (MAS) financées par l’assurance maladie accueillent, quant à elles, les handicapés les plus lourds. Pour les cas intermédiaires, des foyers d’accueil médicalisés sont financés par l’assurance maladie pour la partie soins et par le département pour la partie hébergement. Les départements ont consacré, en 2014, 7,7 milliards d’euros à l’aide sociale aux handicapés (PCH et hébergement).

Dans le domaine de l’emploi, depuis la loi du 10 juillet 1987, les entreprises et les services publics de vingt salariés et plus ont l’obligation d’employer au moins 6 % de personnes reconnues comme « travailleurs handicapés », faute de quoi elles doivent payer une contribution à l’AGEFIPH (Association de gestion du Fonds pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées). Pour inciter les personnes handicapées à travailler, une évaluation des capacités professionnelles est désormais menée au moment de l’attribution de l’AAH.

Pour les personnes qui peuvent travailler mais pas en milieu ordinaire, la loi de 1975 a défini des institutions de travail protégé, avec des conditions particulières de rémunération. L’État en a la responsabilité et en assure le financement.

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2. Une définition trop large du handicap ?

En France, le nombre de personnes handicapées bénéficiaires de l’AAH, attribuée par la Commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (instance d’admission siégeant dans les maisons départementales des personnes handicapées ou MDPH), a plus que doublé en trente ans (450 000 bénéficiaires en 1985, plus d’un million aujourd’hui). Cette croissance est liée à la démographie (les personnes handicapées accédant aujourd’hui aux âges de la maturité), au report de l’âge légal de la retraite (date limite du versement de l’AAH) et à une définition large du handicap.

Pour bénéficier de l’AAH, outre les conditions d’âge (+ de 20 ans) et de ressources, il faut :

  • soit présenter un taux d’incapacité permanente d’au moins 80 % (60 % des bénéficiaires) ;
  • soit présenter un taux d’incapacité compris entre 50 et 79 %, tout en subissant une restriction substantielle et durable d’accès à l’emploi (40 % des bénéficiaires).

Certains commentateurs ont évoqué une « AAH sociale » plus que médicale, alternative au chômage ou au RSA. Les pratiques semblent contrastées selon les instances d’admission, certaines acceptant plus facilement que d’autres l’accès à cette prestation de personnes éloignées de l’emploi par un handicap relativement léger.

Plusieurs mesures ont été prises récemment pour resserrer les critères d’accès et inciter les bénéficiaires à s’insérer professionnellement. Le décret du 12 novembre 2010 améliore nettement les règles de cumul entre l’AAH et les revenus d’activité (en 2012, seuls 17 % des bénéficiaires de l’AAH travaillaient, en milieu ordinaire ou protégé) et le décret du 16 août 2011 définit la notion de "restriction substantielle et durable d’accès à l’emploi" en fonction de critères objectifs et à condition qu’aucune réponse ne puisse la compenser, avec obligation d’une révision tous les deux ans de la situation des personnes admises sous cette condition. La croissance des allocataires s’est alors ralentie.

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3. La loi du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées

En créant un « guichet unique », les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), la loi s’efforce de faciliter accueil et démarches. Ces groupements d’intérêt public rassemblent les principaux financeurs et intervenants – État, département, caisses d’assurance maladie et d’allocations familiales. Elles abritent les équipes qui attribuent les droits (les experts qui évaluent la situation de la personne handicapée) et la Commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées – CDAPH – qui prend les décisions d’orientation et d’attribution des prestations.

Dans le domaine de la scolarité, la loi inverse la démarche précédemment suivie et reconnaît à tout enfant porteur de handicap le droit d’être inscrit, en milieu ordinaire, dans l’école dont relève son domicile.

La loi reconnaît aux personnes handicapées un droit à compensation du handicap, en établissement comme à domicile. Jusqu’alors, les personnes handicapées avaient droit sous certaines conditions, indépendamment de l’AAH, à une « prestation compensatrice » pour financer l’aide nécessaire dans la vie quotidienne. La nouvelle prestation de compensation du handicap (PCH) est une prestation « en nature », plus complète et plus généreuse, qui veut améliorer les chances de maintien en milieu ordinaire de vie. Elle est attribuée (la procédure est identique à celle de l’AAH) sous conditions d’incapacité (impossibilité ou difficulté de mener des activités essentielles), en fonction d’une étude concrète des besoins de la personne et de son projet de vie. Les aides financées sont diverses (aides humaines et techniques, aménagement du logement, du véhicule, aides animalières), modulées, dans les limites d’un barème, en fonction des ressources. En établissement, la PCH est réduite aux besoins non pris en charge.

La montée en charge de la PCH a été dynamique : elle croît encore fortement en 2014, couvrant 252 000 bénéficiaires (+ 10 % en un an).

Pour favoriser le maintien à domicile, la loi instaure des compléments à l’AAH. Le premier (la « garantie de ressources ») permet d’assurer un revenu égal à 85 % du SMIC net aux personnes très gravement handicapées, dans l’incapacité de travailler et qui ont un logement indépendant. Le second (la « majoration pour logement autonome ») permet aux personnes atteintes de 80 % d’incapacité et qui ne travaillent pas de percevoir environ 80 % du SMIC net à condition, là aussi, de disposer de leur propre logement.

Dans le domaine de l’emploi, la loi handicap réaffirme l’obligation d’emploi d’au moins 6 % de travailleurs handicapés pour les entreprises de vingt salariés ou plus, améliore les incitations, renforce les sanctions et les étend aux employeurs publics.

La loi réforme aussi le travail en milieu protégé : les anciens ateliers protégés (structures considérées comme proches de l’entreprise) deviennent des « entreprises adaptées » et sortent du milieu protégé. Les CAT (centres d’aide par le travail), établissements sociaux qui accueillaient les personnes moins productives, changent de nom, devenant des « établissements ou services d’aide par le travail » (ESAT).

La loi comporte enfin une obligation d’accessibilité des bâtiments et des transports dans un délai maximum de dix ans.

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4. Un système de financement complexe

L’État finance le revenu minimum (l’AAH et ses compléments, qui sont versés par les CAF), la scolarité des enfants ainsi que les dépenses de fonctionnement des établissements et services d’aide par le travail (ESAT). Cependant, la LFSS 2016 prévoit le transfert du financement de ces établissements à l’assurance maladie en 2017.

Le département finance la prestation de compensation du handicap et les dépenses d’hébergement en foyer, l’assurance maladie finançant les établissements pour enfants.

Un troisième organisme intervient, la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA). Cet établissement public de l’État reçoit des ressources fiscales (une petite part de la CSG, la contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie perçue sur les retraites, le produit de la « journée de solidarité » et une part des droits de consommation sur les tabacs) et une contribution de l’assurance maladie. La CNSA verse aux départements une contribution aux dépenses de PCH (à hauteur de 34,2 %) et au fonctionnement des MDPH (voir plus haut). Elle établit la programmation, dans chaque département, des dotations d’assurance maladie destinées à financer les soins dans les établissements et services médicosociaux pour handicapés.


Questions et débats

L’intégration des enfants en milieu scolaire ordinaire : une nette amélioration, encore des difficultés

Longtemps, l’orientation des enfants handicapés a correspondu davantage à une décision de « placement » qu’à un parcours éducatif. La loi de 2005 a permis d’accomplir d’importants progrès : 155 400 enfants étaient accueillis en 2006 dans les établissements scolaires ordinaires, 260 000 en 2014-2015.

Le problème a longtemps consisté en l’insuffisance du personnel d’accompagnement des enfants, au statut précaire, parfois insuffisamment formé : les décisions du comité interministériel du handicap de septembre 2013 (création de postes en CDI, définition d’un diplôme d’accompagnant, formation des enseignants) ont permis de sortir du statu quo.

Reste, selon un bilan sénatorial de 2012 (1), 20 000 enfants non scolarisés, des temps de scolarité aléatoires et parfois très partiels, un taux de scolarisation en milieu ordinaire plus faible dans le secondaire et très faible dans le supérieur, pour des questions d’accessibilité mais aussi compte tenu des filières de formation où les enfants handicapés se retrouvent. Les représentants des familles de ces enfants soulignent en 2015 les progrès, considérables, mais aussi les insuffisances : parcours scolaires souvent chaotiques et carences de la formation professionnelle.

Un déficit de places adaptées
Depuis de très nombreuses années, il existe un déficit de places d’accueil : il touche les ESAT (le nombre de places y est gelé depuis 2013 pour des raisons d’économies et les files d’attente s’allongent) et les structures médicosociales pour certains enfants et adultes, notamment les polyhandicapés et les autistes. Variable selon les départements, le déficit explique des placements à l’étranger (6 500 handicapés français sont ainsi pris en charge en Belgique, des milliers seraient en attente de place, selon les associations) ainsi que le maintien dans des établissements pour enfants de jeunes handicapés adultes qui ne trouvent pas de place adaptée et qui seraient au nombre de 6 000.

L’emploi des personnes handicapées : des données préoccupantes

En 2013, au sein des 2,4 millions de personnes reconnues comme pouvant bénéficier de l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés, 55 % sont inactives et 37 % en emploi (hors milieu protégé), le solde étant au chômage. Le taux de chômage est important (17 % si on calcule sur la seule population active) mais l’âge moyen est élevé et il s’agit d’une population en moyenne moins diplômée. Enfin, malgré l’obligation d’emploi de 6 % instituée en 1987, le taux d’emploi de personnes handicapées dans le secteur privé est de 3,1 (4,9 % dans le secteur public).

L’ensemble de ces données révèle des difficultés. Le comité interministériel du handicap reconnaît qu’une cause essentielle en est la faible qualification de la population concernée : 53 % des travailleurs handicapés ont un niveau inférieur au second cycle du secondaire (contre 38 % de la population totale), peu sont diplômés du supérieur. Aussi la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle prévoit-elle des dispositions spécifiques : intégration des travailleurs handicapés dans le dispositif de droit commun (avec attribution d’un compte personnel de formation) et compétence attribuée à la région pour favoriser leur accès à la formation et à la qualification professionnelles. L’enjeu crucial serait de garantir la qualité de la formation initiale.


Retenir l’essentiel
Le nombre de personnes reconnues handicapées a beaucoup augmenté depuis 25 ans : elles bénéficient d’un revenu minimum, l’allocation aux adultes handicapés (AAH), d’un droit à l’hébergement ou à des services à domicile et, dans le domaine de l’emploi, de possibilités d’accueil en milieu protégé ou de quotas d’embauche dans les entreprises de vingt salariés et plus. Un droit à l’éducation est reconnu aux enfants ; il s’exerce en milieu ordinaire ou dans des structures d’éducation spécialisée. La loi du 11 février 2005 a mis l’accent sur le maintien en milieu ordinaire : compléments à l’AAH servis aux personnes fortement handicapées ayant un logement indépendant, nette amélioration des aides financières à la compensation du handicap, intégration privilégiée des enfants en milieu scolaire « normal », accent mis sur la politique de l’emploi. Les résultats sont parfois positifs (scolarisation et revenus), parfois décevants (accès à l’emploi et accessibilité des lieux publics). L’égalité de fait n’est pas atteinte.

NB : l’ouvrage est disponible à la Documentation française http://www.ladocumentationfrancaise.fr/ouvrages/9782110103529-les-questions-sociales-aux-concours

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