Déclaration de M. Pierre Moscovici, ministre de l'économie et des finances, sur sa vision d'un fédéralisme budgétaire européen à construire, Paris le 10 septembre 2013.

Madame la Directrice générale,
Monsieur le Directeur,
Mesdames et Messieurs,
Chers amis,
Bienvenue à tous, et merci de votre participation à ce séminaire commun du Ministère de l’Economie et des Finances et du Fonds Monétaire International. C’est avec un réel plaisir que nous accueillons aujourd’hui, avec Christine Lagarde, les meilleurs experts en matière de fédéralisme budgétaire pour une réflexion et un débat aussi ouverts que possible.
Le fédéralisme budgétaire européen n’est pas, à mes yeux, un débat théorique. Si nous réfléchissons aujourd’hui à ses contours, si nous nous interrogeons sur les niveaux de transferts adéquats, les modalités de leur organisation, sur l’émission en commun de dette ou sur les éléments minimaux d’un budget pour la zone euro, ce n’est pas une réflexion « hors sol », désincarnée ou abstraite. C’est parce que la crise a mis en lumière certaines faiblesses de la zone euro auxquelles nous devons, collectivement, apporter des solutions.
Ce que la crise a révélé si crûment, en effet, c’est que l’Union Monétaire est une grande entreprise fondamentalement inachevée. Les architectes inspirés de la zone euro n’ont pas sous-estimé, à l’époque, le renforcement des interdépendances lié à l’unification monétaire ; mais l’équilibre des forces en présence lorsque la monnaie unique a vu le jour a donné naissance à ce qu’il faut voir comme une première ébauche plutôt que comme un projet abouti, aux contours définitifs.
Est-ce si grave ? Après tout, le marché intérieur ou les politiques de cohésion régionale ne sont pas sortis tout casqués de la cuisse de la Commission Européenne. L’Europe s’est toujours construite par sédimentation. On peut avoir la libre circulation des marchandises, et attendre quelques années la libre circulation des personnes. Mais si cette approche est pertinente pour des politiques qui tiennent de manière relativement autonome par elles-mêmes, elle montre rapidement ses limites pour une Union Economique et Monétaire. En effet, la zone euro n’est pas une coopération renforcée comme les autres, elle n’est pas simplement une nouvelle politique européenne. Elle est une mutation fondamentale de son ADN. L’euro, c’est un changement fondamental dans la façon de faire de la politique économique, une responsabilité commune, des interdépendances, un symbole, une identité, de la politique, du vouloir-vivre ensemble, de la citoyenneté. On peut s’accommoder d’une incomplétude temporaire de certaines politiques communautaires ; pas de l’union économique et monétaire, parce que cela remet en cause les chances de succès du projet lui-même.
Qu’on me comprenne bien : il ne s’agit pas ici de remettre en cause l’euro, ses réussites, l’indéniable avancée économique et politique qu’il représente. Il s’agit simplement de constater qu’à côté d’un pilier monétaire bien établi, il faut s’attacher à présent à bâtir, à côté du pilier monétaire qui remplit pleinement son rôle, un pilier budgétaire et économique complet – avec les institutions qui en assureront le bon fonctionnement.
Car c’est bien en raison d’une vision incomplète des piliers de l’union monétaire qu’ont pu prospérer les déséquilibres au sein de la zone euro, bien avant 2008. Les germes de la crise n’étaient en effet pas uniquement budgétaires : bulle immobilière, surchauffe, dégradation de la compétitivité, fragmentation extrême du marché du travail, perte de substance industrielle… Si l’UEM avait correctement fonctionné, ces déséquilibres ne se seraient pas formés. Le défaut de gouvernance, de coordination économique de la zone euro, de réponse commune aux déséquilibres qui nous touchent tous, remonte donc loin et profondément.
Voilà pourquoi la France n’a jamais voulu se contenter d’élaborer des instruments de réponse immédiate, pourquoi elle n’a jamais voulu s’en tenir aux mesures d’urgence pour soutenir un Etat vulnérable aux tensions financières. A un défaut d’exécution fondamental de la zone euro, il faut une réponse novatrice d’ensemble. Et– au même titre que la création d’une union bancaire complète et fonctionnelle – le fédéralisme budgétaire, ou à tout le moins ce budget propre à la zone euro que la France appelle de ses vœux, en fait partie.
Examinons le chemin parcouru depuis que la crise a éclaté. Dans un premier temps, les Etats membres, en même temps qu’ils mettaient en place des mécanismes d’assistance novateurs, se sont attachés à renforcer les procédures de surveillance des budgets nationaux, en comblant les lacunes du cadre initial et en renforçant le pilotage structurel des finances publiques. Ce volet, le seul qui ait existé dès le début de l’union monétaire, a donc vu son assise confortée, avec le 6-pack, le traité pour la stabilité, la coordination et la gouvernance et le 2-pack.
C’était un développement indispensable. Mais sans remettre en cause la dynamique de désendettement à l’œuvre, notamment en France, reconnaissons que l’Europe d’aujourd’hui, vue de l’extérieur et vécue de l’intérieur, verse un peu dans le monomaniaque. La nouvelle procédure de surveillance des déséquilibres macroéconomiques ne suffit pas à contrebalancer ce mouvement, elle n’a pas encore la simplicité ni la lisibilité requise.
La surveillance des budgets nationaux est utile et nécessaire pour la police des déficits, mais elle n’est pas efficace pour répondre aux autres priorités et défis pour la zone euro, qu’il s’agisse de l’absorption d’un choc conjoncturel, du financement d’externalités positives et de la réalisation d’économies d’échelles, sources de croissance, ou de la prévention de crises futures à travers la mutualisation du risque souverain. L’euro est, on le sait depuis sa création, une construction asymétrique : nous le mesurons pleinement aujourd’hui.
J’irais même plus loin. En l’absence de contrepoids européen, cette asymétrie aggrave potentiellement ces dysfonctionnements, puisque les budgets nationaux sont dans l’incapacité de jouer leur rôle de levier de politique économique, ou d’avoir recours à la relance discrétionnaire, alors qu’aucun budget supranational ne prend en charge ces coûts.
Quelle solution la France veut-elle promouvoir, donc ? Un budget propre à la zone euro.
La France veut proposer à ses partenaires européens une feuille de route crédible et équilibrée pour faire advenir ce budget zone euro, inscrite dans le temps du quinquennat et de la prochaine législature européenne, autour de trois grands axes.
Premier axe : la constitution, à moyen terme, d’un socle de fédéralisme budgétaire – ce que j’ai appelé un budget spécifique zone euro. Par « socle », je veux dire qu’il ne s’agirait pas d’un transfert complet de compétence, mais plutôt d’un partage, avec une composante financée en commun au niveau de la zone euro, et une composante nationale qui peut s’y ajouter.
La question immédiate, dès alors, est la suivante : un budget de la zone euro, pour financer quoi ? La France considère qu’il faut accorder la priorité à une forme de mutualisation d’une partie des stabilisateurs automatiques, c’est-à-dire au transfert de dépenses ayant un caractère contracyclique.
L’indemnisation du chômage répond particulièrement bien au premier critère. C’est la raison pour laquelle la France propose de créer un socle commun de financement de l’indemnisation chômage en zone euro comme première composante de ce budget. Je l’avais évoqué il y a presque un an jour pour jour à l’assemblée annuelle de Bruegel. L’expérience que j’ai faite de la gestion de la crise, depuis, avec nos partenaires européens, m’a conforté dans cette vision, alors que le chômage atteint des niveaux plus qu’inquiétants, dramatiques, dans certains Etats membres. Mais au-delà de sa portée politique et sociale, un tel instrument serait un puissant instrument économique de renforcement du pilier budgétaire d’une union monétaire. Les clés de contribution devraient être soigneusement définies pour que les transferts temporaires entre Etats, qui varieront au gré de leur situation relativement à celle de leurs partenaires, soient neutres à moyen terme, chaque Etat étant tout à tour bénéficiaire et contributeur en fonction de son propre cycle.
Côté recettes, le budget zone euro serait doté de ressources fiscales propres. Différentes pistes pourraient être explorées, en prenant pour critère à la fois le caractère cyclique de la recette et la mobilité de la base imposable, afin de limiter la concurrence fiscale au sein de l’UEM. On peut envisager de prendre appui sur une part de l’impôt sur les sociétés, de la TVA ou des cotisations sociales, ou encore sur la TTF ou une taxe carbone.
Dans notre schéma, le budget de la zone euro serait également un facteur de mutualisation des dettes souveraines en garantissant des émissions d’eurobonds, sur lesquels la BCE agirait comme prêteur de dernier ressort. Une obligation d’équilibre structurel – c’est-à-dire de neutralité budgétaire le long du cycle – serait par ailleurs instaurée.
D’autres fonctions pourraient être ajoutées à ce budget. La plus évidente est celle de backstop budgétaire pour l’union bancaire. A moyen terme, il faut aussi se demander si ce budget peut permettre de mutualiser en zone euro les moyens en matière de recherche, d’innovation, de compétitivité, d’infrastructures industrielles et énergétiques, s’ajoutant aux politiques de l’Europe à 28 sans les remettre en question.
Deuxième axe : le renforcement des institutions européennes, en miroir de l’intégration et de la solidarité accrues au sein de la zone euro au travers de son budget propre. Compte tenu du « saut politique » que représenterait un budget zone euro, approfondir la légitimité et l’efficacité des institutions de la zone euro est un développement incontournable. C’est pour cela que la France a proposé une chambre de la zone euro au sein du Parlement européen, pour colégiférer dans l’intérêt de l’UEM et voter ce budget, ainsi que la création d’un « ministre des finances » de la zone euro à la tête d’un trésor européen qui incarne clairement la fonction exécutive et la gestion de ce budget.
Dernier axe : un renforcement équilibré de la surveillance budgétaire à court terme. Je n’ignore pas en effet les réticences de nombreux partenaires sur le budget zone euro : une partie de l’opinion redoute qu’un budget européen ne prolonge « l’esprit de facilité » qui a nourri la crise, ou qu’il ne masque des transferts permanents. Je crois important d’écouter les inquiétudes de nos partenaires, Allemagne en tête. C’est un pays qui a fait des efforts considérables pour réussir sa réunification, et comprenons qu’ils attendent que chaque pays fasse l’effort de se réformer. Nous devons élaborer des réponses qui rassurent sur la conversion des Etats de la zone euro à une discipline budgétaire durable et des réformes structurelles, dans le cadre d’un compromis global où les mécanismes de solidarité et de mutualisation des risques ont toute leur place, ensemble.
Les modalités pratiques de ce renforcement seraient bien sûr à négocier avec nos partenaires. On peut imaginer une coordination ex ante accrue des budgets nationaux, ou donner un pouvoir de certification en aval accru à la Commission, qui lui permettrait de valider l’ensemble des éléments d’une stratégie globale de réforme plutôt que de se concentrer seulement sur les seuils des différentes règles budgétaires du cadre européen. L’important est, je crois, que le renforcement des disciplines sur les politiques qui restent au niveau des Etats soit l’accompagnement d’un compromis global.
Voilà, Mesdames et Messieurs, les quelques remarques que je souhaitais vous faire partager en introduction de vos travaux, que je souhaite riches, approfondis et fructueux. Je me situe clairement dans le camp de ceux qui pensent que si la crise en zone euro a été aussi profonde ce n’est pas parce que les règles de l’union monétaire ont été mal appliquées, mais parce qu’elles n’étaient pas suffisantes. La France sait où elle veut aller en matière de fédéralisme budgétaire européen. Elle n’a pas toutes les réponses, et le séminaire de ce jour va nous permettre aussi d’éclairer notre propre réflexion. Mais je veux faire part ici d’une conviction à la fois très personnelle, et extrêmement profonde : la zone euro a besoin aujourd’hui d’une deuxième génération d’architectes, pour qu’elle puisse enfin délivrer sa promesse.
Source http://www.pierremoscovici.fr, le 11 septembre 2013