Texte intégral
Je suis ravi de pouvoir intervenir devant la commission des finances, où je me rends moins souvent que dans les commissions de la défense ou des affaires étrangères. J'en suis d'autant plus heureux que la loi de programmation militaire, promulguée le 18 décembre dernier, prévoit, grâce à des amendements parlementaires adoptés avec le soutien du gouvernement, un renforcement significatif du contrôle de son exécution par la représentation nationale.
Avant d'en venir aux questions strictement financières, je souhaite faire le point sur la situation de nos forces à l'étranger.
Les forces françaises sont engagées dans une vingtaine d'opérations extérieures menées avec en moyenne 8.000 soldats, à titre national ou sous l'égide d'organisations internationales. Par ailleurs, nous disposons de forces prépositionnées comprenant environ 4.000 soldats répartis sur quatre points d'appui principaux - au Sénégal, au Gabon, à Djibouti et dans les Émirats arabes unis.
Dans le cadre du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, puis de la loi de programmation militaire, le président de la République a décidé de faire évoluer ce dispositif en visant trois objectifs : être cohérent avec les nouveaux contrats opérationnels de nos forces, qui prévoient la capacité d'agir sur trois théâtres majeurs d'opérations ; mieux répondre aux priorités apparues à l'occasion de nos engagements à court terme ; préparer l'avenir en nous assurant une plus grande réactivité ainsi que des capacités d'action et de montée en puissance autonomes dans les zones jugées prioritaires pour la protection de nos intérêts.
Or, notre situation de départ se caractérise par une multiplicité de théâtres d'opération, dont certains correspondent à des héritages très anciens - peut-on encore parler d'OPEX s'agissant d'opérations de très longue durée ? -, par une diversité incompatible avec le modèle d'armée retenu dans le Livre blanc et par un manque de souplesse de notre dispositif de prépositionnement au regard des engagements probables.
En conséquence, nous allons faire évoluer cette organisation en modifiant l'articulation entre nos forces prépositionnées et nos forces en OPEX.
Cette évolution vise d'abord un objectif politique, stratégique et opérationnel clair : concentrer nos moyens sur les deux zones d'intérêt prioritaire - qui sont également les plus sensibles - que sont le Golfe arabo-persique et la bande saharo-sahélienne, de façon à disposer d'une capacité d'intervention marquée par une plus grande réactivité et une meilleure complémentarité. Ainsi, si nous avons pu mener aussi rapidement les opérations Serval et Sangaris, c'est grâce au prépositionnement ou à l'existence d'opérations plus anciennes - Sangaris a par exemple bénéficié du dispositif Épervier.
Très concrètement, l'adaptation du dispositif, arrêtée à la fin de l'année 2013 en conseil de défense, se traduira d'une part par un désengagement des forces françaises des opérations extérieures à dimension militaire faible, voire nulle, et d'autre part par un réaménagement des forces prépositionnées, en fonction des priorités que je viens d'énoncer.
Nous allons d'abord poursuivre le désengagement d'Afghanistan. Ce théâtre a à lui seul mobilisé un volume très important de crédits depuis 2001, mais le coût qu'il représente va connaître une diminution drastique en 2014 avec la fin de l'engagement de la Force internationale d'assistance et de sécurité - FIAS. Nous allons ainsi fermer l'hôpital de KAIA - Kaboul international airport - et mettre fin à la mission de gestion de la plateforme aéroportuaire que nous assurons dans le cadre de la FIAS. Cela doit permettre de réduire l'effectif total de nos forces à environ 150 hommes à la fin de 2014.
Reste à définir la nature et le volume de notre présence après cette date. Nous nous en tenons pour l'instant à l'application du traité d'amitié franco-afghan signé en 2012 et qui comprend une coopération de défense axée sur des actions de formation, car nous ne connaissons pas encore les orientations de la mission «Resolute support» qui sera assumée par l'OTAN à partir de 2015. Les discussions sur le sujet sont en effet toujours en cours, et des blocages subsistent dans l'attente de l'élection présidentielle qui aura lieu en Afghanistan en avril. Le préalable à leur levée est la signature d'un accord entre les États-Unis et le gouvernement afghan sur les sécurités juridiques à garantir aux forces américaines restant sur place.
De même, nous allons nous désengager du Kosovo, dans la mesure où les conditions sécuritaires et politiques dans ce pays ne rendent plus nécessaire une capacité de réaction militaire. Cette décision a été prise et communiquée à nos partenaires ; elle commencera d'être appliquée dès le premier semestre de 2014.
Nous allons également mettre fin à l'opération Tamour d'assistance humanitaire au profit des réfugiés syriens en Jordanie. Prévue au départ pour soigner des blessures de guerre, elle est en effet devenue progressivement une opération purement civile. En outre, des solutions alternatives ont été trouvées pour offrir une couverture sanitaire satisfaisante dans le camp de Zaatari. L'assistance médicale militaire ne se justifie donc plus et c'est pourquoi, en accord avec les autorités jordaniennes, nous nous retirons de ce pays.
Notre dispositif de lutte contre la piraterie au large de la Corne de l'Afrique sera également allégé, non parce que nous le considérons comme secondaire - vous m'avez souvent entendu souligner la nécessité d'assurer la sécurité du trafic maritime dans cette région -, mais en raison de son efficacité, qui a permis de réduire le nombre d'actes de piraterie d'environ 200 en 2010 à seulement 7 en 2013. De plus, les pays participant à la mission Atalante sont désormais plus nombreux.
J'en viens maintenant plus particulièrement à l'Afrique.
Comme l'a rappelé le président de la République ces derniers jours encore, nous poursuivrons la réduction des effectifs déployés au Mali dans le cadre de l'opération Serval, avec pour objectif de ne maintenir, à compter du printemps, qu'un millier d'hommes - contre 2.500 aujourd'hui - exclusivement voués à une mission de contre-terrorisme.
Nous souhaitons désormais inscrire notre action dans une logique régionale concentrée sur la zone sahélo-saharienne. Cela nous donnera, au Mali, au Niger, au Tchad ou au Burkina-Faso, une plus grande capacité de réaction et permettra une meilleure complémentarité. Dans ce but, nous développons avec les pays de la région des partenariats étroits. En incluant les 1.000 hommes de l'opération Serval, notre déploiement dans cette région pourra ainsi y atteindre un effectif de l'ordre de 3.000 hommes.
Dans le même temps, et pour les mêmes raisons, nous avons décidé de redéployer le dispositif de nos forces prépositionnées en Afrique. Il sera mis fin à l'opération Licorne en Côte d'Ivoire en tant qu'opération extérieure et Abidjan deviendra un site de prépositionnement, car il s'agit d'une plateforme logistique essentielle qu'il convient de préserver et de renforcer. Par ailleurs, si la base de Dakar est appelée à rester en l'état, le niveau de nos effectifs au Gabon et à Djibouti sera réduit. Les chefs d'État de ces pays ont d'ailleurs été informés de nos projets - même si la répartition exacte des effectifs n'est pas encore arrêtée définitivement.
Au total, l'ensemble de ces évolutions, qui prendront effet dès 2014, permettront, conformément aux annonces faites lors du Sommet de l'Élysée, de répondre avec efficacité aux besoins de nos partenaires en Afrique et aux risques de conflits ou de crises affectant nos intérêts, qu'il s'agisse de lutte contre le terrorisme, de sécurité maritime ou de surveillance des frontières sensibles.
J'en viens maintenant au financement des opérations militaires extérieures, en rappelant, pour mémoire, que les coûts relatifs aux forces prépositionnées sont intégrés dans notre budget et ne sont donc pas comptabilisés dans les surcoûts OPEX.
Le dispositif de financement des OPEX a tout d'abord été actualisé afin de tenir compte de l'évolution tendancielle à la baisse de ce que l'on pourrait appeler leur «fonds de roulement». Si l'on fait abstraction des engagements majeurs - Afghanistan, Libye et Mali -, la dépense a baissé en moyenne de 200 millions d'euros par rapport aux montants initialement inscrits.
Ce dispositif a ensuite été sécurisé par la clause de sauvegarde incluse dans la loi de programmation militaire : en cas de surcoût par rapport au montant annuel prévu, soit 450 millions d'euros, l'article 4 prévoit en effet une mutualisation du financement des opérations extérieures. Ce montant a été calculé en tenant compte des économies que la réorganisation de nos forces permettra de réaliser.
Ainsi, la poursuite du désengagement d'Afghanistan permettra d'économiser près de 200 millions d'euros en 2014 par rapport à 2013, tandis que la réduction des effectifs déployés au Mali dans le cadre de l'opération Serval ramènera le coût du dispositif, en année pleine, à 120 millions d'euros, contre 650 millions d'euros en 2013 - soit une diminution de 530 millions d'euros. De même, le désengagement du Kosovo doit permettre d'économiser 10 millions d'euros en 2014 ; la fin de l'opération Tamour en Jordanie, 5 millions d'euros ; l'allégement de l'opération Atalante, 10 millions d'euros et la transformation des forces de l'opération Licorne en forces prépositionnées, près de 70 millions d'euros - soit un total de près de 100 millions dont sera allégé le budget opérationnel de programme - BOP - des OPEX dès cette année. Certaines de ces économies seront plus fortes en année pleine.
C'est pourquoi un socle de surcoûts OPEX fixé à 450 millions d'euros - en intégrant le coût de l'opération Serval, mais pas celui de Sangaris, considérée comme «nouvelle» - apparaît cohérent et à notre portée en 2014.
En revanche, deux décisions récentes auront un impact sur les surcoûts totaux en 2014.
La première est le déclenchement de l'opération Sangaris en Centrafrique, dont on ne peut encore estimer précisément la durée. Sachez toutefois que son coût annuel est aujourd'hui estimé à environ 100 millions d'euros. En tout état de cause, cette opération exceptionnelle ne saurait être comptabilisée dans le «socle» de surcoûts OPEX.
La deuxième est la décision de garantir la sécurisation des élections législatives au Mali par le maintien, au-delà de la date initialement prévue et dans l'attente d'une montée en puissance de la mission des Nations unies pour la stabilisation au Mali - MINUSMA -, d'un effectif supérieur à 1.000 hommes dans le cadre de l'opération Serval. L'incidence financière de cette décision sera toutefois mesurée, dès lors que les besoins en termes de logistique et de transports - postes les plus lourds en opération extérieure - sont désormais moins importants.
En fin de compte, et en prenant en compte l'application de l'article 4 de la loi de programmation militaire pour les opérations majeures déclenchées en cours d'année, d'autant qu'à la demande des parlementaires, il ne figure pas dans le rapport annexé, mais dans le corps de la loi -, nous pensons que la réorganisation de nos forces permettra de maintenir le coût des opérations extérieures dans les limites de l'enveloppe de 450 millions d'euros.
En 2013 - une année particulière puisqu'en plus de tous les théâtres où nous étions déjà présents, nous avons dû supporter le poids de l'opération Serval -, le surcoût total des opérations extérieures a atteint 1 260 millions d'euros, dont 630 millions d'euros avaient été déjà provisionnés. Le ministère de la défense a reçu 578 millions de crédits supplémentaires, bénéficiant ainsi, avant même le vote de la loi de programmation militaire et de son article 4, d'une mutualisation à l'euro près - et ce fait constitue sans doute une garantie supplémentaire pour l'avenir.
Je le répète, un socle de 450 millions d'euros pour les opérations extérieures me semble aujourd'hui crédible. Le fait de réduire ce montant par rapport aux années précédentes présente par ailleurs un avantage, celui de pouvoir augmenter les crédits sur d'autres postes, au bénéfice en particulier de l'investissement.
(Interventions des parlementaires)
Le risque budgétaire est permanent. D'ailleurs, je ne m'en cache pas : j'ai dit au moment de l'adoption du projet de loi de programmation militaire qu'il s'agissait d'un dispositif équilibré mais que cet équilibre se ferait sur le fil. Autrement dit, qu'il y manque la moindre brique et nous courons un risque majeur. Mon souci est donc de préserver cet équilibre.
M. Lellouche estime que le maintien d'une dotation de quelque 650 millions d'euros pour les OPEX aurait permis de mieux sécuriser leur financement ; peut-être, mais cela aurait aussi réduit de 200 millions d'euros les crédits disponibles pour les investissements - et cela, dès cette année.
La vraie question est de savoir si une dotation de 450 millions d'euros est suffisante pour financer les opérations extérieures actuelles ; il me semble l'avoir démontré, sous la réserve de la République centrafricaine, mais qui est couverte par l'article 4. Depuis l'établissement de la maquette budgétaire, deux éléments nouveaux sont apparus : d'une part, il a été décidé que l'opération Serval durerait un peu plus longtemps que prévu - mais le surcoût ne sera pas très élevé ; d'autre part, une nouvelle opération a été lancée en République centrafricaine - mais son financement sera couvert par la mutualisation.
Il eût été possible de faire autrement, mais cela nous aurait privés des recettes potentielles prévues par l'article 4 de la nouvelle loi de programmation militaire - recettes prélevées, non sur le budget de la défense, mais sur le budget de l'État.
Avant même l'application de cet article, nous avions reçu, en 2013, 578 millions de crédits supplémentaires sur le BOP des OPEX, assurant ainsi un financement à l'euro près des surcoûts. Quant aux crédits d'investissement annulés, je les ai récupérés - après une démarche vigoureuse auprès de Bercy - sous la forme d'une inscription de ressources exceptionnelles supplémentaires pour 2014 dans la loi de programmation militaire, via un amendement que j'ai déposé au nom du Gouvernement. De ce fait, le manque pour 2013 est plutôt de 100 millions d'euros.
La loi de programmation militaire précise la liste des recettes exceptionnelles mobilisables - «l'arsenal», si l'on veut employer un terme militaire : cession d'emprises immobilières, programme d'investissements d'avenir, produit de la vente aux enchères de la bande de fréquences des «700 mégahertz», cessions d'actifs. En outre, les parlementaires ont posé le principe selon lequel, si ces recettes se révélaient insuffisantes, on ferait intervenir d'autres sources de financement. Nous bénéficions donc d'un mécanisme de garantie.
Lors de ses voeux aux armées, le chef de l'État a d'ailleurs réaffirmé son souci de sanctuariser l'ensemble des crédits affectés à la défense. Encore faut-il les obtenir, me direz-vous. Pour 2014, c'est une affaire réglée - hormis ces 500 millions à recouvrer d'ici à la fin de l'année, suivant des modalités qu'il me reste à préciser ; mais le fait de les avoir obtenus m'a permis d'engager immédiatement une série d'investissements, dont la rénovation du Rafale.
Au report d'une partie des crédits annulés en 2013 sous la forme d'une inscription de ressources exceptionnelles supplémentaires dans le budget 2014. Ces recettes exceptionnelles devront toutes être mobilisées en 2014. Ce sera fait par l'intermédiaire d'une loi de finances rectificative. Rassurez-vous : la chose est faisable, je n'en ai aucun doute !
(Interventions des parlementaires)
Ce que je vous propose, c'est que nous reprenions ce débat plus tard dans l'année, lorsque nous aurons avancé sur ce dossier. Pour 2014, le dispositif est sécurisé, excepté pour les 500 millions d'euros dont il vient d'être question ; pour 2015, il existe plusieurs hypothèses, sur lesquelles nous avons déjà commencé à travailler. Pour ce qui est de la cession des fréquences, il est désormais entendu qu'elle ne se fera pas en 2014, mais plutôt en 2016 ou 2017. Bref, je n'ai aucune inquiétude sur le fond ; en revanche, je souhaite que l'on fixe un calendrier précis.
Je pourrais également, lors de cette autre audition, vous expliquer en quoi la réorganisation du ministère devrait permettre une gestion plus efficace du titre 2. Certaines dérives n'étaient pas acceptables et je comprends que le ministère du Budget ait pu nous critiquer sur ce point. Nous allons y mettre bon ordre, afin que la réduction des effectifs ne se traduise pas, comme par le passé, par une hausse de la masse salariale.
Monsieur Launay, la transformation des OPEX que vous avez citées en prépositionnement n'est pas à l'ordre du jour. Il faut auparavant réorganiser notre système saharo-sahélien, sachant qu'il ne sera pas aisé de mettre en place un dispositif de forces prépositionnées dans une zone aussi instable. En revanche, il me paraît essentiel de disposer d'un point d'appui à Abidjan et nous avons décidé, en accord avec le président de la République, de conserver notre implantation aux Émirats arabes unis.
À La Réunion, que vous avez citée, il s'agit de même qu'aux Antilles, en Guyane et en Nouvelle-Calédonie, non de prépositionnement, mais de forces de souveraineté ; il n'y aura là aucune suppression de site, mais seulement une réduction proportionnelle des effectifs.
Pour l'opération Atalante, il ne s'agit pas d'un abandon : simplement, nous passons d'une présence permanente à une présence intermittente, assurée en alternance avec d'autres.
(Interventions des parlementaires)
Nos amis allemands interviennent au Mali dans le cadre de l'opération européenne de formation militaire - EUTM Mali - et ils nous ont apporté un soutien logistique, sous la forme de missions de transport ponctuelles.
Si tout se passe bien, les ministres des affaires étrangères européens décideront le 20 janvier d'envoyer en Centrafrique une force militaire européenne, dans le cadre de la politique de sécurité et de défense commune - PSDC. Cette opération sera indépendante de l'opération Sangaris même si, pour des raisons de cohérence évidentes, la France en sera la nation-cadre. Une fois le processus de génération de forces mené à bien, les coûts communs seront pris en charge par l'Union, dans le cadre du mécanisme Athena. Cela nous donnera des disponibilités tactiques supplémentaires et nous permettra de désengager une partie de nos forces - ce qui réduira d'autant le coût de Sangaris.
Il faut d'abord prendre la décision d'intervenir - sachant qu'aucun État membre, hormis la France et le Royaume-Uni, n'a une capacité militaire suffisante. Et si l'on veut agir rapidement, il faut que, dans le cadre de la PSDC, une force de réaction rapide - un battlegroup - soit mobilisée par le pays d'astreinte ; cela n'a pas été le cas avec la Grande-Bretagne. Enfin, à vingt-huit, le processus de décision est très long : lorsqu'il aboutit, c'est en général trop tard. Ainsi, j'ai évoqué pour la première fois la question du Mali avec mes collègues européens en septembre 2012, au cours d'une réunion à Chypre. Nous étions tous d'accord sur la nécessité d'intervenir : il n'y a pas eu le moindre débat. Pourtant, le premier soldat n'est arrivé qu'en avril ; entre-temps, il y avait eu une guerre !
Qui doit pouvoir décider d'une intervention européenne rapide ? Voilà une question fondamentale, qui est éminemment politique. Mais elle concerne aussi la sécurité de l'Europe : l'enjeu de notre intervention au Sahel est non seulement de garantir la pérennité des États concernés, mais aussi de préserver la sécurité de notre continent. Si par exemple on laissait faire en Centrafrique, il y aurait un vide sécuritaire qui serait inévitablement rempli par les forces terroristes et les trafiquants en tous genres. C'est d'ailleurs ce qui commençait à se produire.
Je vous ferai parvenir une fiche détaillée sur la structure des surcoûts OPEX, à moins que ce point ne fasse l'objet d'une nouvelle audition. En gros, ces surcoûts correspondent aux dépenses venant en sus de celles qui auraient été de toute façon engagées - rémunération des personnels, frais d'entraînement, etc. L'entretien programmé du matériel est normalement pris en compte - il l'a bien été en ce qui concerne l'opération Serval -, mais dans une mesure qui fait débat.
Source http://www.defense.gouv.fr, le 30 janvier 2014