Texte intégral
Monsieur le Président,
Permettez-moi d’abord de féliciter les rapporteurs pour le travail d’analyse considérable qu’ils ont accompli pour présenter un budget dont l’appréhension n’est pas toujours facile, et qui, partie « émergée » de « l’iceberg » de notre aide publique au développement, concentre trop souvent des critiques bien faciles.
Je les remercie donc pour la pertinence de leurs travaux et l’aide qu’ils apportent ainsi à cet instrument essentiel de la présence de la France dans le monde que constitue notre politique de coopération.
Le projet de budget qui est aujourd’hui soumis à votre examen s’élève à 6,7 milliards de francs. Ceci représente une diminution de 7% par rapport à la loi de finances initiale pour 1996 et de 3,3% par rapport au budget réellement disponible. Cette évolution traduit principalement l’achèvement du programme exceptionnel d’accompagnement de la dévaluation du franc CFA – et les premiers effets positifs de celles-ci – ainsi que la poursuite du processus de modernisation de l’assistance technique. Elle correspond surtout à l’effort de rigueur particulier demandé par le Premier Ministre, puisque mon « mandat de préparation » prévoyait une diminution de 12% du budget.
De fait, l’essentiel des économies réalisées a porté sur les postes suivants :
1) Les crédits d’ajustement structurel, en baisse de 22%, évolution logique et attendue trois ans après la dévaluation du franc CFA.
2) Les effectifs de l’assistance technique civile et militaire, en baisse de 10%.
3) Les emplois budgétaires dont la diminution de 2% inclut les adaptations du réseau extérieur engagées dans le cadre de la réforme de l’État.
4) Les crédits affectés au financement des projets de développement (mis en œuvre sur FAC, par la CFD, ou par décision exceptionnelle), en baisse de 15%.
Sans revenir en détail sur l’évolution des crédits que vos rapporteurs ont parfaitement analysée, je voudrais seulement en souligner les principaux éléments.
I – Avec moins de 1 milliards de francs, les moyens de fonctionnement du ministère, administration centrale et missions de coopération, sont quasiment reconduits en francs constants.
Je rappelle que les dépenses de fonctionnement de ce ministère représentent moins de 15% du total du budget, ce qui est fort raisonnable, si l’on considère que, pour l’ensemble des budgets civils, la moyenne est de 50%.
Dans les missions de coopération, conformément aux décisions prises dans le cadre de CIMEE, le poste de chef de mission sera supprimé dans trois pays – Cap Vert, Guinée-Bissau, Petite Antilles. Ces fonctions seront désormais assurées par l’ambassadeur. Je pense, comme M. de Froment, que c’est une évolution intéressante, qui pourra être complétée par l’exercice, le cas échéant, de fonctions de chancellerie par les chefs de mission. Cinq emplois seront également supprimés dans les centres culturels.
II – Les moyens d’intervention connaissent une évolution diversifiée, marquée par la forte diminution des besoins d’aide budgétaire.
Avec près de 4 milliards de francs, les crédits du titre IV subissent une baisse globale de 8% environ, qui affecte de manière diverse l’ensemble des chapitres, hormis celui relatif à la coopération non gouvernementale. La baisse la plus forte, celle des concours financiers (aide budgétaire), traduit la fin de la période liée à la dévaluation.
Dans le cadre rigoureux qui m’était imparti, j’ai en effet effectué un certain nombre de choix, destinés à rééquilibrer les principaux instruments de notre coopération.
Ces choix sont les suivants :
1) Poursuite de la baisse de nos effectifs de coopérants, mais amélioration de leur moyen de fonctionnement.
2) Très forte baisse des concours financiers à l’ajustement structurel.
3) Quasi maintien de la coopération militaire.
4) Progression du soutien de la coopération privée et décentralisée, dans une optique de renforcement des projets de proximité.
1) La modernisation du dispositif d’assistance technique et la réduction des effectifs, entamées voici une décennie, se poursuivent encore en 1997.
310 postes d’enseignants et 33 postes de techniciens seront supprimés en 1997 (après 274 et 20 en 1996). De fait, l’effectif global passera sous le seuil de 3 000 agents. Au total, depuis 1986, environ 5 000 postes auront été supprimés. Je considère pour ma part, et après 14 mois de terrain, que l’étiage minimal est très proche, même si quelques efforts peuvent encore être consentis ici ou là.
Parallèlement, j’ai obtenu du Ministre du Budget la mise en œuvre de l’indemnité du logement.
Cette mesure sera réalisée d’abord en Côte d’Ivoire au 1er janvier 1997. Le régime pourra être étendu au Cameroun dès que ce pays aura ratifié la convention fiscale relative au rapatriement en France de l’impôt sur le revenu des coopérants. J’attends toutefois toujours des services du Budget la définition des critères qui me permettra une mise en œuvre concrète de cette mesure. Je n’envisage pas que la solution qu’il proposeront vide de son sens cette mesure, essentielle à mes yeux, et je remercie N. Nesme d’avoir souligné ce grave risque d’incohérence politique dans son rapport.
Parallèlement, dans les pays de la zone franc, le mécanisme d’ajustement des rémunérations des coopérants à l’évolution des prix locaux, neutralisé depuis la dévaluation du franc CFA, reprendra à compter du 1er janvier 1997. Il s’agit, là aussi, d’une mesure importante pour nos agents en poste dans la zone franc, obtenue difficilement du ministère du Budget.
2) La dotation des crédits de concours financiers s’établit à 810 millions de francs, ce qui traduit une diminution « optique » de près de 22%.
Cette évolution recouvre en réalité deux mouvements de nature différente :
Premier élément, le regroupement, sur le seul budget de la Coopération, de l’ensemble des crédits finançant l’aide budgétaire au pays du champ, jusqu’alors inscrits pour partie sur le budget de la Coopération et pour partie sur celui des Charges communes.
Cette mesure vient compléter la décision intervenue, dès le budget 1996, de regrouper sur le seul budget de la Coopération les crédits finançant les projets de développement, eux aussi partagés entre les deux budgets Coopération et Charges communes.
Ces deux décisions complémentaires traduisent clairement la volonté du Premier Ministre d’introduire davantage de cohérence et de lisibilité dans le dispositif français d’aide publique au développement. Il s’agit en quelques sortes d’étapes vers la mise en place du budget d’action extérieure de la France voulu par le Premier Ministre, qui devrait permettre à la représentation nationale de mieux appréhender l’effort global consenti à cet égard.
Deuxième élément, la forte diminution des besoins estimés de l’aide budgétaire destinée à l’ajustement structurel.
Cette évolution traduit l’achèvement du programme exceptionnel d’accompagnement de la dévaluation du franc CFA et surtout l’apparition des premiers effets positifs de celle-ci sur les balances des paiements des états concernés.
Au total, à structure constante – y compris le montant précédemment inscrit au budget des charges communes – la diminution du poste correspond au financement de l’ajustement structurel atteint 36%.
L’essentiel de cette diminution correspond à celle des besoins estimés en bonification de prêts pour les pays à revenu intermédiaire.
3) Enfin, avec 739 millions de francs, les crédits de coopération militaire sont en diminution de moins de 5%.
Cette baisse repose uniquement sur la diminution des moyens en effectifs de l’assistance française.
Parallèlement, les crédits de formation à l’usage de nos partenaires sont maintenus, et l’aide en matière bénéficie de moyens nouveaux, destinés à assurer la maintenance et la remise en état des matériels existants.
Je considère en effet, et j’y reviendrai tout à l’heure, que le renforcement de la sécurité civile, aujourd’hui devenu une des actions prioritaires de nos missions militaires est un facteur essentiel du développement durable de nos partenaires.
Venons-en pour terminer, à l’instrument essentiel de l’action de mon ministère, je veux parler de la dotation du FAC, qui permet de financer des projets de développement pluriannuels dans les pays du champ.
III – Le financement des projets de développement est également touché par la rigueur budgétaire, mais bénéficie d’une évolution nettement plus favorable que l’ajustement structurel.
Je rappelle que, sous cet intitulé global de « dotation FAC », ce chapitre regroupe à la fois les crédits mis en œuvre directement par mon ministère sa décision du Comité directeur du FAC, les crédits mis en œuvre par la Caisse Française de Développement sous forme de « dons-projets » aux pays les moins avancés, et les crédits mis en œuvre, pour des opérations exceptionnelles, par le Premier Ministre.
Dans un contexte budgétaire global très serré, ces crédits diminuent. Toutefois leur diminution est près de deux fois moindre que celle de l’aide à l’ajustement structurel, et dès que la situation budgétaire générale le permettra, j’entends bien utiliser les « économies » réalisées sur l’ajustement structurel pour financer davantage de projets de développement.
S’agissant des projets directement mis en œuvre par mon ministère (sur décision du Comité directeur du FAC), la baisse s’établit à près de 15% par rapport à la loi de finances initiale pour 1996.
En réalité, la dotation du FAC pour 1996 a d’ores et déjà été amputée de 20% par la régulation budgétaire. Ce qui fait que, pour 1997, l’évolution de l’enveloppe mise en œuvre par le Comité directeur augmentera en réalité de près de 9% par rapport aux moyens disponibles en 1996.
S’agissant des projets mis en œuvre par la Caisse française de développement (sur décision du Conseil de surveillance de la CFD), la baisse s’établit à 15%, ce qui correspond strictement à l’ajustement au rythme constaté de consommation de ces dernières années.
IV – Avant de vous indiquer très brièvement les grandes lignes de l’action que je souhaite poursuivre en 1997, je voudrais faire quelques remarques générales sur ces évolutions.
Avec un budget en diminution de 7,8% cette année, après une baisse de 5,4% l’année dernière, je ne méconnais pas la difficulté de l’exercice, et les questions qu’il peut entraîner. Je considère volontiers que nous avons aujourd’hui, après un effort d’assainissement considérable, et qui reste à poursuivre, atteint un étiage minimal qu’il conviendrait de ne pas franchir.
1. Vous connaissez tous la situation budgétaire difficile dans laquelle la France se trouve aujourd’hui, et la volonté du Gouvernement de recourir plutôt à la diminution des dépenses qu’à l’alourdissement des recettes. Je rappelle que l’ensemble des budgets civils n’augmentera cette année que de 0,44% en francs courants, et que certains départements sont bien plus durement touchés que celui-ci.
2. Je rappelle aussi que si le budget de la Coopération diminue autant cette année, c’est essentiellement à cause de la poursuite de la baisse des effectifs de coopérants techniques et de la forte diminution des crédits destinés à l’ajustement structurel. Dans les deux cas, même si je considère qu’il serait dangereux d’aller plus loin, ceci constitue, à mes yeux, une preuve de succès de notre politique d’aide :
- la diminution des coopérants présents sur le terrain, c’est la fin de la coopération de substitution, héritée de la colonisation, et nécessaire pour assurer la transmission ;
- la quasi disparition de l’aide à l’ajustement structurel, c’est le succès de la dévaluation, avec la suppression des « mesures d’accompagnement, et les premiers résultats positifs de changement de parité sur les balances des paiements des états.
Je rappelle enfin que cette évolution s’inscrit dans un contexte de baisse généralisée de l’effort d’aide publique au développement. Les derniers chiffres disponibles de l’OCDE font état d’une diminution de 9% en termes réels entre 1994 et 1995 de l’APD des membres du CAD. Avec 8,4% milliards de dollars, la France arrive pour la première fois en 1995 en seconde position après le Japon, et conserve le rapport APD/PNB le plus élevé. Parallèlement, l’APD américaine aura diminué d’un quart en un an. L’effort consacré par habitants à l’APD atteint 2 dollars par mois aux États-Unis, et 12 en France.
Très brièvement, maintenant, quels sont les principaux axes de mon action ?
1) Tout d’abord poursuivre dans la voie de la cohérence, de la transparence et de la lisibilité du dispositif français d’aide publique au développement.
Depuis l’année dernière, nous avons accompli du chemin, avec la mise en place du CIAD, sous la présidence du Premier Ministre, et l’instauration de réunions régulières entre les principaux directeurs – y compris celui de la CFD – concernés par la mise en œuvre de cette politique. Croyez-moi, c’est beaucoup moins évident qu’il n’y paraît.
Parallèlement, a été mis en place un comité d’évaluation de l’aide, présidé par l’inspecteur général es Finances, Jean-René Bernard, qui a pour mission à la fois de dresser un tableau lisible et opérationnel des affectations de notre effort d’aide, tant par pays que par instrument, et de définir des critères communs et efficaces d’évaluation des actions menées en ce domaine.
L’objet de ces différentes mesures est bien, ainsi que le souhaite à fort juste titre M ; Jean-Marc Nesme, de permettre que soient effectués – en fonction d’intérêts et de considérations souvent politiques souhaitables quant à l’affectation, par pays ou au moins par ensemble régional, de notre effort d’aide publique au développement.
Je rappelle que l’effort français devrait s’élever en 1997 à 42 milliards de francs, dont près de la moitié géré par le Trésor au titre des contributions multilatérales et des aménagements de dettes pour l’essentiel, montant considérable sur lequel la représentation nationale a rarement l’occasion de s’exprimer. C’est la raison pour laquelle le nouveau document relatif au budget de l’action extérieure de la France que vous a présenté ce matin M. Hervé de Charrette, fruit de la volonté du Premier Ministre, constitue une proposition considérable qu’il appartiendra au Parlement de faire vivre.
Je ne peux donc que me féliciter de constater combien, parmi vous, sont nombreux à demander l’institution d’un grand débat parlementaire sur notre aide publique au développement, pourquoi pas autour de l’examen de ce nouveau document budgétaire ?
2) Poursuivre la politique d’assainissement et de rigueur entamée avec la dévaluation du franc CFA.
On peut aujourd’hui raisonnablement conclure au succès de la dévaluation. Aidé il est vrai par l’évaluation du cours du dollar et celui des matières premières, le taux de croissance de la zone franc a été de 5% en 1995, et de 6% en 1996. L’épargne surtout a fortement repris, passant de 7% du PNB en 1993 à 22% en 1996, ce qui prouve bien que le pouvoir d’achat s’est nettement amélioré.
Il est clair que nous devons impérativement conforter cette évolution. Si nous voulons maintenir une position privilégiée sur ce continent, nous devons éviter le tête à tête. Il nous faut donc être particulièrement vigilant dans le suivi des économies concernées d’alerte aussi immédiates que possible.
Il conviendra également, et je ne peux ici que reprendre les termes de M. Nesme, « compléter ceci par la création d’un environnement stable et propice à l’activité économique ».
Il nous faut aussi travailler en constante « interface » entre les institutions de Bretton Woods, que nous finançons massivement, et nos partenaires africains Pour faire comprendre aux uns la nécessité des contraintes définies par le F.M.I. et la Banque Mondiale, et faire mesurer aux autres certaines spécificités dont nous sommes évidemment plus familiers.
Enfin il est clair, comme vos rapporteurs l’ont souligné à juste titre, que nous devons faire un important effort de pédagogie pour rassurer nos partenaires quant aux conséquences, pour la zone franc, de la réalisation de l’UEM. La France n’a aucunement l’intention de saisir l’occasion du passage à la monnaie unique pour modifier ses liens de coopération monétaire de l’union européenne, mais d’accords strictement bilatéraux. La France maintiendra donc à l’identique l’ensemble des garanties qu’elle accorde aux pays de la zone franc.
3) Définir, dans un contexte budgétaire rigoureux pour les pays bailleurs comme pour les pays bénéficiaires, de nouvelles formes de coopération, aptes à compléter de manière efficace les politiques les plus traditionnelles.
Au cours de ces quatorze mois d’exercice de mon mandat, il m’est apparu nécessaire de renforcer le tissu, de resserrer la trame de ce continent.
Tout d’abord, en privilégiant au départ le développement de proximité, celui qui incite les populations à demeurer sur place, qui lutte autant contre l’exode rural que contre l’émigration excessive. Ceci passe par le désenclavement, l’amélioration des communications, quelles qu’elles soient, le renforcement des réseaux secondaires, en matière de santé comme d’éducation.
Plus généralement, il s’agit de définir une politique de développement soucieuse de préserver, dès le départ, l’aménagement des territoires. Permettez-moi d’insister sur ce point. La politique de développement que je mets en œuvre au nom du Gouvernement a bien, notamment, pour objet de réduire « l’incitation au départ » de populations que nous ne sommes plus aujourd’hui en mesure d’accueillir sur le territoire national.
Ensuite, en favorisant les mesures d’intégration régionale, tant par l’élaboration de projets de développement communs à plusieurs états que par le renforcement d’organisation d’intérêt régional.
En ce sens, nous souhaitons bien mettre en œuvre un développement partagé. Seules les relations régionales permettront les nécessaires synergies des forces économiques et financières, et surtout la mise en valeur des potentialités, considérables, de ce continent. L’intégration régionale est une chance pour l’Afrique, comme elle l’a été pour l’Europe, et comme elle le devient aujourd’hui pour l’Asie et l’Amérique Latine.
J’ai indiqué tout à l’heure que le renforcement de cette coopération de proximité passait par un recours accru à la coopération privée et décentralisée, dès lors qu’elles y appliquent le métier et les compétences propres qui sont les leurs.
Mais je suis sensible aux remarques formulées par M. Bernard de Froment et François Guillaume sur la nécessité de « bien encadrer sur place les petits projets » et d’éviter les « tentations paradiplomatiques ». C’est un sujet important sur lequel nous devons proposer des améliorations. L’Instauration des CLAD – les comités locaux d’aide de l’ambassadeur, l’ensemble des interventions réalisées sur fonds publics, en est une, je crois.
Enfin, en renforçant l’appui à l’état de droit, dans toutes ses dimensions, droit public, mais aussi droit privé, droit de la justice mais aussi droit des affaires, droit de l’État mais aussi droits du citoyen.
Seul le renforcement de l’état de droit peut inspirer la confiance, indispensable à l’Afrique pour enraciner durablement son développement.
Car la confiance se gagne par la stabilité politique, la clarté des règles, la transparence de l’administration. Elle se consolide par le fonctionnement régulier du système judiciaire, le respect des engagements, le paiement à échéance due des dettes publiques et privées. Elle se confirme avec les perspectives de profit qui sont le ressort de l’investissement privé. A tout cela, mon département travaille aujourd’hui activement.
Pour conclure, vous savez que l’aide publique au développement y est un souci et une priorité pour le Président de la République, qu’il a défendu et qu’il défendra encore cette position, devant les instances internationales comme en bilatéral, parce que c’est précisément cette position qui donne à notre pays, la France, une posture particulière, et bien souvent enviée, donc parfois critiquée. Je ne peux que reprendre ici ses propres termes : « l’exclusion, au sein de chaque nation, comme au niveau international, est moralement inacceptable et politiquement dangereuse ».
Quant à la priorité de notre aide vers le continent africain, vous savez bien, tous ici, sur quoi elle s’est édifiée, et se fonde encore aujourd’hui : l’histoire partagée, le sang versé en commun, la culture conjointe.
Je voudrais simplement ajouter à tout ceci, qui, pour beaucoup relève de l’histoire, et donc du passé, que je crois aussi profondément à un avenir commun. L’Afrique va bien – l’Afrique va mieux. Certes vous me direz : et le Zaïre, et le Kivu ?
Moi je vous répondrai : et la Yougoslavie, et la Bosnie ? Faut-il abandonner l’Europe pour autant ?
Je pense que ce continent, à nos portes immédiates, est un défi, une chance, peut-être, pour notre pays ancien, et doit être perçu comme tel.
Je vous remercie.