Texte intégral
Messieurs les Directeurs généraux,
Mesdames, Messieurs les Conseillers et Directeurs,
Le dispositif français de la coopération a fait sa mue. Chacun d'entre vous, étant une partie du nouvel organisme, lui fait faire ses premiers pas.
Je le sais, l'opération est délicate. Hubert Védrine le sait aussi. Mobilisé par l'importante négociation sur le Kossovo, il prendra néanmoins sur son temps pour vous rencontrer. Nous savons ce que la réforme engendre dans l'immédiat. Et d'abord, beaucoup de courbatures, sans vraiment jouer sur les mots, pour une administration centrale qui a vécu et vit encore physiquement la réforme puisque la DGCID, la DGA et la DCMD, créations nouvelles et non pas simples réunions de structures préexistantes, achèvent de s'installer dans leurs nouveaux bureaux. Je tiens à marquer ma reconnaissance à tous les personnels de cette maison pour la disponibilité dont ils ont su faire preuve : déplacer, réinstaller près de 1000 agents n'est pas une opération de routine. Et l'AFD, qui s'est livrée il y a peu au même exercice, apprécie j'en suis sûr, en connaissance de cause.
Les premiers pas sont d'abord une quête de l'équilibre. Jai voulu à cet instant faire le point avec vous, partant du principe qu'une bonne motricité ne se découvre que par le travail en commun. Il est heureux d'ailleurs qu'au lendemain du CICID, nous ayons pu avec l'Agence française faire « calendrier commun » pour cette réflexion.
Je tiens immédiatement à souligner ce que cette réunion a d'exceptionnel et de nécessaire.
Vous le savez, la réforme de la coopération internationale et au développement prend son sens dans la profonde volonté de moderniser l'ensemble de notre pôle diplomatique. La DGCID en est l'élément certainement le plus spectaculaire parce qu'il a une signification politique, chez nous comme pour l'extérieur, et qu'il se manifeste par la création d'un dispositif nouveau dans presque toutes ses composantes. Cet élément va maintenant prendre sa place, et fonctionner dans un tout harmonisé.
Que la Zone de solidarité prioritaire, soit le concept identifiant l'effort de la France en direction des pays en développement n'emporte pas que cet espace évolutif ait une écologie administrative particulière. Ce serait une erreur, voire un contresens par rapport à l'esprit de la réforme. Voilà pourquoi, au-delà de cet instant - je le répète exceptionnel -, les échanges indispensables entre les postes en ZSP et l'administration centrale se dérouleront dans le cadre normal les grandes rencontres d'été du réseau de coopération. On parlera certes du développement, mais comme dune situation particulière et non irréductible de pays qui de toute façon ont leur place dans le monde entier. Notre pratique ne saurait être d'exclusion mais au contraire d'intégration dans un monde en mouvement.
Pour autant, cette réunion était nécessaire. Nous sommes parfaitement conscients qu'après une phase de conception qui a légitimement fait sa place à l'expérience partagée, la période qui, depuis l'été dernier, a été celle de la gestation du nouveau dispositif puis de préparation et de sa mise en œuvre, a été beaucoup moins participative. Moi-même, je me suis beaucoup employé à convaincre nos partenaires de la réforme. L'administration centrale s'est, elle, nécessairement concentrée sur la gestion du présent et la conception de l'avenir immédiat. Je souhaite réduire l'écart, sil existe encore pour certains, et favoriser les conditions dune nouvelle culture de coopération. Postes de l'ancien champ, nouveaux venus de l'ex-hors champ, directeurs d'agence, vous prenez ensemble un même départ.
Une remarque, à ce stade : on reproche souvent à la culture française son caractère binaire qui dissocie de façon artificielle par exemple la pensée et l'action, les structures et le projet. Ce nest justement pas ce qui s'est passé ces derniers mois. En 1998, j'ai personnellement présidé trois commissions mixtes significatives de la réforme avec des pays d'Afrique subsaharienne. Chacune d'entre elles a été un pas de plus dans la mise en œuvre dune méthode que nos interlocuteurs ont accepté déprouver. Autrement dit, un travail a eu lieu dans lequel des postes se sont engagés. D'autres ont pu en prendre connaissance. Le mouvement s'est appris en marchant et la pratique, déjà, s'est renouvelée. Ce qui donnera à cette réforme son sens, c'est la qualité et l'exigence dun dialogue en coopération qui réduise tout ce qu'à tort souvent, à raison parfois, on a pu reprocher à notre coopération ou que nous mêmes avons su repérer : une coopération généreuse, mais empesée d'habitudes ; une présence de la France appréciée, mais peut être de façon trop convenue. Il était temps de changer, nos plus proches partenaires nous le diraient eux-mêmes : leur besoin de France est celui dune coopération qui accompagne leur propre besoin d'adaptation à un monde qu'ils souhaitent mieux comprendre pour mieux sy intégrer.
Lan passé, nous vous exposions les principes de la réforme. La plupart d'entre vous les anticipaient. Je souhaite maintenant que nous prenions ensemble le temps dévaluer les conséquences de toutes ces transformations dont le Premier ministre, il y a un an, énonçait les principes et que le gouvernement s'est employé depuis à concrétiser. Pour beaucoup d'entre vous qui allez en développer la pratique, les dispositions arrêtées étaient attendues, par expérience ou conviction, et ne sont presque plus nouvelles. Et si pour d'autres, ces modifications structurelles sont encore une façade sur une réalité incertaine, je voudrais les convaincre que nous allons bien au-delà.
La pratique de la coopération au développement, par cette réforme, abandonne son caractère d'exception à la française. Le corollaire pour nous dune coopération mieux connue et mieux comprise, c'est une coopération mobilisatrice, attractive, et régulièrement évaluée dans ses résultats. En découlent des façons de travailler dont les structures donnent le cadre, pour un ensemble de grands objectifs que j'évoquerai ensuite sur leurs principes et sur leurs modalités.
1 - Un cadre modernisé
Depuis quelques semaines, sur le papier, quelques jours dans la réalité, l'administration centrale de la coopération internationale, la DGCID est opérationnelle. Tout n'est pas encore parfait et les procédures doivent encore être rodées, mais les équipes sont constituées, réinstallées, et retrouvent leurs dossiers. Vous constaterez d'ailleurs que le métissage des cultures que j'appelais de mes vœux est en bonne voie : vos interlocuteurs de la DGCID sont aussi bien des anciens de la coopération, de la DGCRST ou de l'AFD. La structure mise place, dont François Nicoullaud vous parlera tout à l'heure, prépare déjà son « projet de service » et trouve sa place parmi les différentes directions du Quai d'Orsay. La réforme, c'est aussi replacer la coopération internationale, dans la pluralité de ses composantes, de développement, culturelle, scientifique ou technique, au sein de la politique extérieure de la France.
Le 28 janvier dernier, nous avons réuni le premier CICID. Ainsi, se met en place une coordination des actions de coopération internationale que chaque ministère avait pu initier. Les priorités de chacun, géographiques ou sectorielles se retrouvent à présent connues de l'ensemble du gouvernement, mises en cohérence, permettant ainsi une programmation d'actions plus efficace.
Mais, élément fondamental de la réforme, le premier CICID a aussi dessiné la Zone de solidarité prioritaire de la France pour 1999. Vous avez reçu la liste des pays correspondante qui sera rendue publique tout à l'heure. Les pays cités constituent une zone vaste, qui englobe, mais dépasse largement les limites de notre « pré carré ». Ils témoignent de cette fidélité que nous devons à nos partenaires traditionnels et aussi de cette ouverture qu'ils réclament eux-mêmes, parce quelle témoigne de leur participation aux nouveaux circuits des échanges, cette ouverture qu'une exigence de solidarité nous conduisait d'ailleurs à rechercher. En publiant la liste des pays de la ZSP, nous avons choisi le langage de la clarté et de la responsabilité.
Nous avions des habitudes différentes avec eux, selon qu'ils relevaient de la logique du « champ », plus ou moins élargi, de la coopération ou de l'AFD, ou encore des politiques de la DG. Ils ont aujourd'hui vocation à bénéficier des instruments et des moyens de notre aide publique au développement, dans le cadre d'un partenariat renouvelé, formalisé par des accords de coopération au développement. J'ai bien dit qu'ils ont « vocation à ». Ce nest pas un droit de tirage automatique. Nous nous réservons le droit de moduler l'intensité de notre aide en fonction de la qualité des projets qu'ils nous proposeront, la force des engagements qu'ils seront prêts à souscrire avec nous, de leurs efforts sur le chemin de la démocratie et de la défense des Droits de l'Homme.
Dernier élément de réflexion sur cette ZSP, elle constitue le champ d'intervention normal des services de l'Etat mais aussi de l'AFD, ce qui n'exclut pas des excursions au dehors dans des cas particuliers. C'est dire si notre concertation doit être désormais étroite et nos actions coordonnées. Jy reviendrai dans un instant lorsque je parlerai des chantiers en cours.
Enfin, c'était à l'ordre du jour du Conseil des ministres d'hier, nous mettons en place le Haut conseil de la coopération internationale. Le décret instituant le Haut conseil est approuvé et va être incessamment publié. Son président sera très prochainement nommé par le Premier ministre, qui arrêtera ensuite la liste des 60 membres du Haut conseil qui représenteront la diversité des acteurs de la coopération : collectivités territoriales, ONG, syndicats, entreprises, chambres consulaires, etc...après toutes les concertations souhaitables. Désormais, la société civile disposera d'un instrument de réflexion, de mise en commun des expériences et de proposition au gouvernement. Comme vous le savez, jy suis personnellement très attaché et je compte beaucoup sur les impulsions de nos partenaires pour renforcer la cohérence et la complémentarité de nos actions respectives. Je vois aussi dans l'installation de ce Haut conseil, la naissance d'un puissant instrument de valorisation de la coopération dans toutes ses dimensions de coopération. Il est d'autant plus nécessaire que nos concitoyens sont exigeants quant aux fondements et à l'efficacité dune politique de solidarité internationale.
Pour autant, la réforme n'est pas achevée et les chantiers auxquels vous allez être associés ne manquent pas. Jen vois trois principaux.
Le premier, je n'y insiste pas davantage, consiste à donner du corps aux structures que nous avons créées, le CICID dans sa mission de coordination des actions des ministères, le Haut conseil, dans sa mission de mobilisation des acteurs hors l'Etat, privés de la coopération internationale. Soyez simplement assurés que le ministère des Affaires étrangères jouera pleinement le rôle que le gouvernement lui a confié, et que nous serons attentifs et réceptifs aux signaux venus de ces deux institutions.
Deuxième chantier, plus proche et plus opérationnel, c'est l'adaptation de nos instruments de coopération et le renforcement de leurs opérateurs. Les procédures du Fonds d'aide et de coopération seront révisées dans le courant de l'année. Sa vocation d'instrument de coopération institutionnelle et culturelle sera réaffirmée. Sa réforme est aujourd'hui rendue nécessaire pour tenir compte de son adossement à la Zone de solidarité prioritaire, de sa réorientation sur les projets de développement institutionnel et de l'interministérialité de l'instruction de ses projets. Un groupe de travail interministériel va être mis en place dans les jours à venir pour piloter ce projet. La DGCID et la DGA, notamment, ont déjà lancé la réflexion, de telle manière que le nouvel instrument dispose au plus vite d'un cadre réglementaire rénové, adapté à la logique partenariale qui guidera encore plus désormais notre action.
Extérieur à la ZSP sans exception, le chantier de la réforme des instruments d'appui aux entreprises françaises, protocoles du Trésor et Fonds d'études et d'aide au secteur privé (FASEP), arrive à son terme. Les protocoles financiers sont désormais gérés au sein de la Réserve pays émergents (RPE) selon une logique de projets. La RPE se concentre sur les pays émergents dans une approche sélective, fondée sur la qualité des projets et l'intérêt mutuel du partenariat économique. Le Fonds d'études et d'aide au secteur privé (FASEP) est, quant à lui, renforcé.
S'agissant des opérateurs dont nous souhaitons la création ou le renforcement, je dirai quelques mots sur l'AFD. Le gouvernement a choisi den faire l'opérateur principal de laide publique au développement dans la ZSP. Ceci signifie que l'action de l'AFD, établissement public, est bien partie intégrante de notre action extérieure et qu'il convient pour la puissance publique de prendre toutes dispositions pour assurer l'unité de son discours extérieur. Nous avons décidé que des compétences nouvelles seraient dévolues à l'AFD, dans les domaines des infrastructures d'éducation et de santé. Cette modification du champ d'intervention de l'AFD doit être l'occasion pour nous, pour l'AFD, pour Bercy et pour le secrétariat d'Etat à l'Outre-mer de mettre à plat les procédures. Ceci vaut pour l'exercice des tutelles au plus haut niveau, mais aussi, bien sur, dans l'exercice de la concertation au quotidien en programmation, en formalisation et tout au long de la vie de nos projets respectifs. Vous lavez compris, il s'agit d'un travail qui nous concerne tous, à Paris mais aussi dans vos postes, afin que nos interlocuteurs visualisent mieux l'action multiforme et multi-acteurs mais univoque de la France.
D'autres opérateurs intervenant par exemple dans le domaine culturel seront appelés à se rapprocher, de manière à renforcer leur capacité d'intervention. J'y reviendrai.
Troisième chantier enfin, celui qui occupera tous les conseillers de coopération et d'action culturelle et, implicitement, vous concerne tous ici présents, c'est l'organisation des postes diplomatiques et l'intégration des services de coopération au sein des services de chancellerie. Nous sommes au pied du mur. Pour réussir la réforme dans la durée et faire de la coopération un instrument moderne et efficace de notre diplomatie, c'est à présent le chantier majeur. Il nous faut en effet recenser et rapprocher nos méthodes de lex champ et de lex hors champ, imaginer une nouvelle organisation des postes et, par là un nouveau mode de fonctionnement avec l'administration centrale dune part, avec nos partenaires d'autre part. L'essentiel de cette réunion portera sur des aspects de ce sujet. Je souhaite que vous abordiez l'exercice sans préjugés, en sachant que tout ne sera pas dit d'ici à samedi. C'est ensuite à vous qu'il reviendra de construire au quotidien votre univers de travail.
2 - Un projet et une pratique pour notre coopération
Chacun comprend que la réforme résulte dune somme d'observations, d'expériences et d'intentions qui ne préjugent pas un projet de coopération tout fait pour la France. Ce sera le travail de la DGCID, organisée comme une direction de conception, de pilotage donc de coordination, mais aussi comme une direction d'opération, en direct ou déléguée comme la réforme en a prévu le principe. Tant vaudra la bonne compréhension de cette séquence, tant vaudront naturellement les résultats de l'entreprise.
Tout à l'heure, François Nicoullaud et Antoine Pouillieute iront plus avant dans le sujet. Tous les deux savent bien que nos ambitions communes passent en poste par votre implication, côte à côte, dans toutes les étapes de cette même séquence : des orientations à moyen terme aux projets, du suivi de ces projets aux commissions mixtes permettant à deux Etats de s'entendre sur une feuille de route commune et dy impliquer leurs sociétés. Une pratique commune de travail s'impose, fondée sur une compréhension profondément partagée des situations et des stratégies pour répondre. Coordonnée et appréciée par l'ambassadeur, validée par les deux co-tutelles de la coopération, le pôle diplomatique et le pôle économique, la coopération repose sur un principe continu dévaluation et d'action dont le va et vient entre le centre et la périphérie garantira la cohérence.
Je ne juge pas souhaitable de paraphraser les principes qu'il y a un an j'exposais devant vous.
J'insisterai simplement sur les conséquences quotidiennes des trois grands objectifs poursuivis :
l'ouverture, la disponibilité dune offre française dans un contexte qui devient partout concurrentiel, l'éthique et la pratique d'un dialogue de coopération dont on a trop, dans le passé, stigmatisé les travers : coopérer, ce n'est plus assister.
Sur tous ces sujets, prenons garde au dogmatisme, à la standardisation de l'approche. En ZSP, nous portons un regard objectif sur la situation des pays en développement. Mais nous voulons aussi une approche politique de ces pays qui témoignent de confiance et de fidélité à la France. Les règles de l'échange, les aspirations des peuples, le soin de notre image emportent pour première conséquence qu'une coopération attendue, souvent la première coopération bilatérale, soit d'abord une coopération attentive aux situations réelles. Derrière le concept de ZSP, ce sont les situations que l'on traitera, des formes de dialogue qui ont partout leur histoire et leur raison d'être. Quoi de commun entre le protocole dune Commission mixte au Maroc, en Afrique du Sud, au Mali ou au Vietnam ? J'attends de notre culture commune quelle se forge dans le respect de l'interlocuteur et dans le partage des meilleures approches. J'attends surtout quelle ne néglige aucun aspect dans l'échange qui puisse en affaiblir les effets. Notre conception du développement est dynamique : à chaque étape, le partenariat doit nous apporter le constat dun progrès économique, social, culturel mais aussi politique dont la France puisse elle puisse témoigner parce quelle aura su le mesurer.
Et d'abord l'ouverture.
Le développement d'un pays s'inscrit dans un contexte dynamique. Ce mouvement se comprend de deux façons : il s'agit d'abord de percevoir qu'aucun pays aujourd'hui n'échappe à une compréhension de sa place et de son rôle hors d'un espace régional qui lui procurera des atouts, mais qui lui imposera aussi des contraintes. Derrière une mondialisation qu'on décrit de façon beaucoup trop uniforme sous le vocable de marché, on voit se mettre en place une mosaïque de régions économiques : plus ou moins abouties, mais dont nous accompagnons la genèse. Mais on voit aussi agir un magnétisme qui, dans le domaine de la culture et des langues, procure aux pays et aux peuples une respiration, une identité dont ils n'entendent de se départir. La Francophonie en est un exemple.
La France est acteur de ces mouvements. La coopération institutionnelle au sens large du terme les encourage et les fortifie. Cette Zone de solidarité prioritaire, il ne vous échappe pas quelle suppose une mutualisation des points de vue pour que nos instruments, de façon complémentaire s'appliquent à une région. Chacun des pays qui la composent en recevra les bénéfices pour se préparer à l'intégration régionale.
Mais cet effort ne concerne pas que la France, même si nous avons dans certains domaines, une antériorité sur d'autres, et donc un savoir faire plus avéré pour y jouer un peu le rôle de chef de file. Le budget 1999 porte la marque d'un effort repris en direction du multilatéral, justement pour que la France s'implique davantage dans une gestion coordonnée et commune des grands enjeux qu'on ne peut plus traiter à l'échelle d'un seul pays, mais qui appellent des solutions globales : l'économie, l'environnement, l'éradication de la pauvreté, la problématique de l'environnement durable, les questions de sécurité n'ont de chance de progresser que dans le cadre dune coordination volontariste de l'effort. Dans les postes, je souhaite que votre attention soit mobilisée sur cette façon de faire. Nous vous y aiderons de deux façons : en veillant à ce que la question soit systématiquement traitée dans les accords de partenariat ; mais en veillant aussi à ce que la DGCID, dans un travail collégial de toutes ses directions, soit capable de professionnaliser cette approche par région dont nous avons besoin.
Il va de soi enfin que la DGCID, en relation étroite avec les directions géographiques rapprochera une vision politique de la réalité et l'interprétation en termes stratégiques qu'en devra faire la coopération.
Cette manière de voir n'est pas un idéal. Le dispositif a été conçu pour cela, de la même façon que le rôle de coordination de l'ambassadeur est renforcé non pas pour rabaisser les services, mais pour accentuer leur réflexion commune et éviter que leurs métiers spécifiques ne fassent obstacle à une vision harmonisée des choses.
La variété des approches doit maintenant conduire à une présence déchiffrable. Convenez avec moi que ce n'est pas toujours le cas et je souhaite profondément que l'AFD, notre opérateur pivot participe pleinement à cette coordination, ainsi que son directeur général lui-même en marque la volonté. Le comité d'orientation et de programmation, le COP, est justement fait pour construire une vision intégrée d'un pays dans ses enjeux, dans sa structure régionale et à partir de ses atouts et de ses handicaps. Il redeviendra cette instance technique plurielle ou se valident les stratégies.
La disponibilité
Si la solidarité est un trait dominant de votre action, aucun des pays avec lesquels nous coopérons en ZSP ne fait exception à un besoin déchange avec la France dans tous les domaines où son apport peut enrichir des sociétés en pleine transformation. C'est du reste déjà la réalité. Mais dans des domaines clés où notre pays dispose des avantages qui lui procure une offre que nous nous attachons à coordonner, à rendre plus attractive, les pays en ZSP sont attentifs à être traités sur un pied d'égalité. Ne le ferait-on pas que nous manquerions bien des occasions de répondre à leur attente et de moderniser notre propre image par rapport à d'autres qui ne sont pas en reste.
Ces domaines, vous les connaissez : c'est l'offre de formation supérieure dont l'agence Edufrance, créée par les deux ministères de l'Education nationale, de la Recherche et de la Technologie et le nôtre, fédère toutes les possibilités procurées par nos universités et grandes écoles ; c'est l'offre de recherche dont M. Nemo fait actuellement l'inventaire pour mieux mobiliser les ressources - il vous en parlera ; c'est l'audiovisuel extérieur avec le dispositif coordonnant étroitement CFI et TV5 dans une double stratégie de diffusion et de coopération ; ce sont nos opérateurs culturels, l'Afaa et Afrique en créations dont la mutualisation des savoir faire est en cours ; c'est enfin le réseau des établissements d'enseignement français pilotés par l'AEFE à laquelle nous demandons maintenant de ne rien négliger dune offre locale concourant à la coopération éducative. Voilà autant d'opérateurs qui sont à votre disposition, et qui par délégation, vont augmenter notre capacité d'action.
Dun autre côté, notre disponibilité, c'est aussi une capacité de réaction à des situations changeantes. Les pays en développement sont malheureusement aussi ceux qui sont le théâtre de graves troubles : de laide humanitaire à la reconstruction, de la prévention des conflits à la coopération, toutes les situations existent, parfois plus sur le second versant que sur le premier. Je souhaite que dans un ensemble intégré, ces situations soient mieux comprises et mieux traitées.
Le partenariat,
Nous touchons là au principe essentiel de la réforme. Face aux pays qui éprouvent des difficultés quotidiennes, la tentation est forte dune offre de coopération qui, pour aller plus vite ou pallier ce que lon croit être une carence de capacités nationales, finit par tenir la place de cette dernière. Une coopération « clé en mains » na pas d'avenir. Elle s'enferme dans une logique de substitution, en apesanteur par rapport aux mouvements de fond de sociétés de plus en plus attentives à leur propre initiative. Le tournant est pris, heureusement ; je souhaite maintenant que tout le processus de coopération soit réévalué, de sorte qu'aucun projet n'échappe à ce principe d'identification, de mise en œuvre et dévaluation scrupuleusement partagées. Qu'aucun non plus, n'élude la contrepartie qu'y apportent, sous une forme ou une autre, des partenaires dont on souhaite l'engagement. On n'arrivera pas sans des propositions attractives pour les populations, tangibles dans leur valeur ajoutée. Les accords de partenariat que nous visons ne doivent pas être en trompe l'œil et j'attends beaucoup en ZSP de la mutualisation des expériences entre des pays et des régions que nous approchons de façon très différenciée.
Nous souhaitons, d'un autre côté, mobiliser la société française sur les efforts de l'Etat, y faire concourir les collectivités, le monde associatif, les entreprises et les organisations professionnelles. Moi même, vous le savez, je me suis attaché à re-mobiliser la coopération décentralisée. En avril, des assises nationales feront le point sur cette question.
Peut être ai-je été un peu long ? Il était bon, je crois, de vous rappeler l'intention du projet au moment ou vous allez discuter des moyens, des procédures et du fonctionnement.
A présent, bon travail.
(Source http://www.diplomatie.gouv.fr, le 19 février 1999)