Texte intégral
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les Parlementaires,
Messieurs les officiers généraux,
Mesdames et Messieurs,
Ce n'est un mystère pour aucun d'entre vous que la défense et l'économie entretiennent des relations fortes, constantes et obligées. Il s'agit là d'une vérité dont on trouve la trace aussi bien dans les adages populaires, que dans l'un des plus vieux mots de notre langue, celui de soldat, qui a la particularité de désigner, dans un même temps, l'homme de guerre et l'obligation de sa rémunération que l'on appelle toujours la solde.
Le caractère historique de la question du financement de la guerre explique, au demeurant, qu'elle soit à l'origine de certaines de nos institutions financières, administratives et parfois politiques. En témoignent la soumission de la levée de l'impôt à l'autorisation parlementaire, le contrôle administratif des deniers publics et beaucoup de nos règles de finances publiques, qui s'inspirent encore aujourd'hui des réponses apportées, il y a plusieurs siècles, au problème du financement des dépenses militaires.
Adam Smith, dans sa Recherche sur la nature et les causes de la richesse des nations, définît la défense comme un "bien collectif pur" facteur "d'utilité sociale" – et non de richesse à valeur marchande – et la place au sommet de la hiérarchie des dépenses publiques. Depuis, la réflexion sur l'économie de la défense n'a cessé d'évoluer ; elle s'est perfectionnée au rythme du développement continu et de la complexité croissante des systèmes économiques, aidée par la précision toujours plus grande des instruments d'analyse mis à sa disposition.
Mon propos ne prétend pas répondre, en quelques minutes, aux nombreuses questions qui ont été soulevées tout au long de vos débats. Ce que j'ai entendu m'a confirmé ce que j'attendais : qualité et pertinence des interventions. J'ai trop conscience, comme vous tous Mesdames et Messieurs, de leur complexité et des enjeux multiples – politiques, diplomatiques, militaires, sociaux, industriels – qu'elles sous-tendent. Je ne choisirai que quelques-uns des sujets qui nous rassemblent.
Après avoir résumé brièvement quelles me semblent être les problématiques du financement d'une politique de défense, je voudrais souligner les contraintes qui pèsent aujourd'hui sur l'effort de défense de la France, et vous faire partager ma conviction quant à la nécessité d'inscrire cet effort dans la durée en s'appuyant sur des choix politiques, délicats certes, mais nécessaires.
Je rappellerai rapidement, si vous le voulez bien, les principales questions qui nourrissent le débat sur le financement de la politique de défense, questions que vous avez eu l'occasion d'évoquer, d'une manière ou d'une autre, au cours de ce colloque.
Elles peuvent être regroupées autour de trois questions majeures : celle de l'impact macroéconomique des dépenses militaires sur la richesse et l'économie nationales, celle de l'internationalisation de ces dépenses d'autre part, celle de la définition du niveau optimal des dépenses publiques consacrées au fonctionnement et à l'équipement des Armées.
L'impact les dépenses militaires c'est, tout d'abord, l'emploi ; industriel induit par l'activité de défense, et qui constitue sans doute l'un des enjeux majeurs des décisions à venir. Je n'insiste pas : c'est considérable, mais vous l'avez dit.
Ce sont, ensuite, les investissements considérables convertis dans la quasi-totalité des domaines de la recherche, notamment dans les secteurs de la haute technologie et pour lesquels le ministère de la Défense est le principal contributeur public, ce qui n'exclut pas, d'ailleurs, qu'une réflexion soit conduite sur la répartition de cet effort, à partir de l'identification des technologies dites "duales".
Dans nombre de domaines où l'initiative privée seule ne saurait être rentabilisée, l'action de l'État est conditionnée par l'action militaire. Ainsi en est-il du nucléaire civil, dont le succès vient en grande partie des efforts menés dans le domaine militaire. Il en est de même dans l'espace civil, relayé qu'il est par l'espace militaire : ce sont les accords DGA-CNES.
Dans l'aéronautique civile, la problématique est identique et les accords du GATE rendent l'interpénétration toujours plus nécessaire : monsieur Renon a souligné tout à l'heure quelques-unes des inquiétudes que nous avons.
C'est, encore, la dynamique des exportations, qui contribue à la fois à la réduction des coûts de série des équipements et à l'équilibre de notre économie nationale par son effet sur la balance des paiements. J'ai décidé d'apporter le concours politique le plus entier aux efforts des industriels vers l'exportation.
C'est, enfin, l'impact du départ d'unités ou de la fermeture d'établissements militaires sur les économies locales, particulièrement mis en évidence depuis le début du mouvement de restructurations que connaissent nos Armées. Autant de questions qui sont directement issues de la guerre du Golfe.
Deuxième problématique : l'internalisation des dépenses de défense.
Elle pose d'abord le problème du partage du fardeau, celui des dépenses contribuant à une sécurité commune (OTAN hier, ONU et le JEO aujourd'hui) et de la difficulté de sa répartition équitable. Monsieur Woerner a été reçu par vous. Des éléments existent dans l'évolution récente de l'OTAN. Ils demandent à trouver un contenu : ce sont le partenariat pour la paix et les forces combinées.
Elle pose ensuite le problème de la coopération industrielle. La science économique nous livre sur ce point des outils conceptuels utiles (économies d'échelle, spécialisation industrielle et division internationale du travail). Des exemples très concrets de coopération existent déjà, comme en témoignent à la fois certains programmes d'armement et l'existence de groupements industriels multinationaux dont vous avez les noms à l'esprit.
Ne nous leurrons pas : le développement de programmes en coopération peut coûter bien plus cher qu'un programme national et n'est pas toujours amorti. L'exemple du LRM 3ème phase nous montre, au demeurant, que nous ne sommes jamais à l'abri de mauvaises surprises. Il faut, aussi, garantir l'identité de vue entre les participants et l'unité des équipes de développement, sans oublier les besoins de charge des bureaux d'études.
Un exemple réussi vous éclairera : le Rafale est la conjonction heureuse d'une cellule (Dassault), d'un réacteur (la Snecma), d'un système d'armes (Thomson et Dassault Electronique). À l'inverse, la coopération trop nombreuse a quelquefois du mal à trouver son équilibre : je songe au centre satellitaire de l'UEO à Torrejon, où nous collaborons à neuf !
Troisième problématique : celle de la détermination du niveau des dépenses militaires dans le budget de l'État. Question d'actualité, là aussi, alors que les débats parlementaires sur le budget pour 1994 viennent seulement de s'achever et que se profile, très près de nous, la perspective de la prochaine loi de programmation et de la loi quinquennale sur la maîtrise des dépenses publiques, sujet sur lequel j'aurai l'occasion de revenir.
L'effort de défense évolue en fonction d'un double paramètre. C'est, d'abord, l'état des dangers qui menacent le pays. C'est, aussi, la situation générale des finances publiques. Mais chacun voit et chacun sait qu'à une juste appréciation des menaces qui nécessiterait un vigoureuse concentration de l'effort de défense peut ne pas correspondre une situation économique qui le rendrait à la fois possible et acceptable.
Un exemple historique nous aidera à rendre compte de la complexité du phénomène que l'on peut appeler la contrainte de l'économie.
Au début des années soixante-dix fut conçu un plan pour la Marine nationale, qu'on appela le "plan bleu". Il prévoyait une Marine telle que la France n'en avait plus possédée depuis 1939 – voire depuis 1789. Il échoua, dans tous les sens du terme, devant la crise économique de 1973 et le renversement du cycle qui marqua ces années consécutives au premier choc pétrolier.
Voilà bien une première contrainte : celle du contexte économique, qui conduit les gouvernements à une appréciation au plus juste de l'effort supportable.
Nous connaissons, aujourd'hui, la conjonction de deux contraintes. La première, c'est l'expérience, nouvelle pour les générations qui n'ont pas connu les années trente, de la récession. La seconde, le bouleversement de l'équilibre mondial, tel qu'il se manifeste depuis trois ans. Ces deux contraintes ont des conséquences considérables.
Autour de nous, la quasi-totalité des pays occidentaux a entamé une décélération, quelquefois brutale, des dépenses d'investissements de défense.
Deux faits me semblent, à cet égard, marquants. C'est, aux États-Unis, la baisse d'un point de l'effort de défense, rapporté à la richesse nationale, dans les dix dernières années : de 6,4 % à 5,4 % du PIB marchand. En dix ans, aux États-Unis, c'est de l'ordre de d'une diminution d'un tiers du budget de la Défense. C'est, en Europe, une faiblesse globale et qui s'accentue sur la même période, la seule Allemagne fédérale diminuant son effort de défense de 2,2 % ! Vous avez, très à propos, rappelé tout cela.
J'insiste cependant sur un fait : ces décélérations pourraient, si l'on n'y prend garde, conduire à un sous investissement qui mettra l'Europe dans un grave état de dépendance industriel, mais aussi scientifique : j'ai déjà évoqué le danger d'une zone de basse pression technologique qui nous priverait, à terme, de la capacité de mettre sur pied une industrie européenne de défense.
Ces décélérations se traduisent, aussi, par des reculs importants en termes d'effectifs, à un moment où les interventions extérieures sous l'égide de l'ONU se multiplient et où, en Europe même, la présence américaine est toujours nécessaire et souhaitable, dans le cadre d'une Alliance Atlantique rénovée. À titre d'exemple, c'est une baisse de 13 % des effectifs militaires aux États-Unis et en Grande-Bretagne, dans les quatre dernières années.
Au moment même où nos voisins et alliés montrent les limites de leurs capacités à financer un effort de défense soutenu, comme vous y avez justement insisté, nous prenons de plus en plus conscience de l'insuffisance du seul cadre national de notre propre effort de défense. Il est vrai que ce qu'il est convenu d'appeler notre appareil de défense repose, dans une large mesure, sur des principes et des choix spécifiques, qui traduisent les responsabilités singulières de notre pays.
Vous le savez, la manifestation la plus évidente de notre volonté d'indépendance a été le développement, en autonomie complète, de notre force de dissuasion et le refus parallèle d'intégrer nos forces armées sots le commandement militaire de l'OTAN : une indépendance visible souvent, conflictuelle parfois, mais aussi coûteuse.
J'évoque maintenant un fait qui a retenu toute votre attention au cours de vos travaux et que le président de ce colloque, monsieur Arthur Paecht, a retenu dans son rapport sur le financement de notre politique de défense. C'est un fait que j'ai rappelé, à plusieurs reprises, devant ceux qui nous demandent de faire toujours plus : la France est le seul pays en Europe à mener de front une centaine de programmes. Un effort unique, et qui couvre toute la panoplie des moyens : des satellites aux missiles, en passant par le porte-avions à propulsion nucléaire, le char LECLERC, le RAFALE, le TIGRE, le SNLE-NG... nous renouvelons, en même temps, la quasi-totalité de nos programmes.
Prenons, Mesdames et Messieurs, un peu de recul historique par rapport à notre sujet. Il s'agit là, depuis 1945, de la troisième grande période du rééquipement de nos forces après celles des années cinquante et des années soixante-soixante-dix. Dans un contexte qui n'a plus rien à voir.
Durant les années cinquante, c'est pour aller l'essentiel la volonté américaine qui a permis à nos forces armées de retrouver un équipement moderne et digne des combats de la guerre auxquelles elles avaient, éminemment, participé. Durant les années soixante, et soixante-dix, c'est la conjonction des "Trente glorieuses" chères à Jean Fourastie et de la volonté d'indépendance qui a autorisé l'arrivée, dans les forces, d'un matériel nouveau que nous connaissons encore.
Aujourd'hui ? Nous sommes à l'extrême limite de nos possibilités, dans une période où les contraintes économiques, financières, budgétaires n'ont jamais pesé aussi lourd. Mais nous réussissons à être présents dans les domaines fondamentaux – l'appareil conventionnel, le nucléaire, l'espace. Nous préservons, avec 103 milliards de francs de moyens disponibles au titre V, notre outil industriel. Nous supportons la plus grande partie de la capacité technologique de l'Europe dans de nombreux domaines qui engagent l'avenir : optronique, lasers, furtivité, transmissions, espace... tout en maîtrisant, seuls, la chaîne complète des armements nucléaires sous toutes leurs formes. Avec 5 % de l'industrie du pays, l'industrie de défense met ainsi en œuvre 30 % de la recherche et développement industriels.
Mais il faut bien reconnaître que le cadre national que j'évoque aujourd'hui ne sera probablement plus pertinent demain. Notre effort de défense ne peut se concevoir, à long terme, que dans un cadre européen : la taille du marché national est trop étroite et les marchés à l'export, vous l'avez remarqué, ont de plus en plus difficiles.
Je pose aujourd'hui la question, sans ambiguïté : la France peut-elle, demain, se lancer, seule, dans une telle série de, renouvellement de ses matériels ? Notre logique s'inscrit désormais dans le cadre européen. J'en veux pour preuve qu'aucune réduction budgétaire ne touche, pour 1994, les programmes actuels en coopération : je pense, par exemple, à l'hélicoptère NH 90 ou à la frégate HORIZON.
La mise en place progressive d'une Agence européenne de l'Armement, dans le cadre de l'UEO, – j'évoque ici la récente décision prise à BONN lors du dernier sommet – les rapprochements bilatéraux que nous menons avec succès, que ce soit avec la Grande-Bretagne ou avec l'Allemagne, vont dans le bon sens. Il faudra continuer.
Dépasser le cadre national pour s'inscrire dans une logique européenne, c'est affirmer le primat du politique. Tel est le-dernier point que je voudrais aborder.
Dès mon arrivée au ministère de la Défense et en plein accord avec monsieur le Premier ministre, j'ai décidé d'une réflexion, et d'une redéfinition de notre concept et de notre cadre de défense, alors même que les intérêts et les ambitions, la puissance et la sécurité de notre pays continuent d'inspirer notre démarche et notre engagement dans le monde changeant de l'après-guerre froide.
C'est l'exercice du Livre blanc. Le rapport d'étape que le Président Long a rendu à monsieur le Premier ministre, voici deux mois, fait le bilan des travaux de la Commission.
Cet exercice est un exercice politique, au sens le plus fort et le plus noble de ce terme. C'est une réflexion et un questionnement ; c'est un instrument d'analyse à la disposition de l'exécutif ; c'est un effort, je crois réussi de renouvellement de notre pensée de la Défense. Il fallait qu'il eût lieu.
La réflexion et l'intelligence ne valent cependant pas, en politique, pour elles seules. Elles doivent déboucher sur l'action, sur l'effort, sur le résultat. C'est ainsi que les conclusions du rapport d'étape du Livre blanc, approuvées par le Gouvernement, serviront de base aux travaux de la programmation militaire.
Dans sa déclaration de politique générale du 8 avril 1993, le Premier ministre a en effet annoncé qu'il présenterait au Parlement, au cours du printemps 1994, un projet de loi de programmation militaire. Nous étions nombreux à l'avoir souhaité et à le souhaiter.
Pour respecter cette échéance, un projet de référentiel de programmation couvrant les années 1995-2000, complété d'un éclairage 2000-2005 pour la mise en perspective des choix sera établi.
Dans cet esprit, quatre objectifs majeurs seront poursuivis :
- maintenir la crédibilité dissuasive de l'outil de défense et de son environnement, afin de garantir "le but premier et ultime de la politique de défense, assurer la survie de la Nation" ;
- renforcer nos capacités en matière de renseignement ainsi que notre capacité d'action en crise ;
- renforcer nos capacités de participation au règlement des conflits régionaux ;
- maintenir un effort technologique et d'investissement au profit des secteurs prioritaires jugés fondamentaux, tant pour la maîtrise de nos capacités opérationnelles que pour l'avenir de notre industrie de défense.
Les missions seront définies à partir de six scénarios d'intervention possible de nos forces, si nécessaire conjugués et regroupés en fonction de leur degré de priorité, complétés de la mission assurée en permanence, par les forces armées et la Gendarmerie en matière d'ordre public, de sécurité, d'assistance et de protection.
Le champ de la programmation couvrira tout à la fois l'ensemble du titre V et les effectifs militaires et civils. La décision prise sur de dernier point marque un retour à une pratique saine, abandonnée depuis la loi de programmation 1984-1988. Elle montre bien la volonté d'inscrire notre effort dans la durée, et d'anticiper les évolutions nécessaires des effectifs, plutôt que de les faire subir à nos personnels sans qu'un cap leur soit fixé.
L'évolution des effectifs sera programmée, par catégorie, en cohérence avec les formats nécessaires ; des marges quantitatives et qualitatives seront étudiées.
Les besoins d'éventuelles montées en puissance seront identifiés, notamment en intégrant l'utilisation des "réserves".
Pour ce qui concerne la condition militaire, seront présentés les grands objectifs jugés indispensables pour assurer la valeur et la cohésion de notre outil de défense.
L'objectif de valorisation du service militaire sera pris en compte.
La programmation identifiera clairement deux périodes : la première couvrant les années 1995 à 1997, la seconde, révisable au vu des enseignements précédents, les années 1998 à 2000.
Conformément aux recommandations du Livre blanc, la programmation sera aussi l'occasion de proposer les méthodes et moyens permettant d'atteindre une réduction des coûts des programmes d'armement.
Le rapport d'étape du Livre blanc a très clairement mis en évidence la nécessité de maintenir un effort budgétaire suffisant pour notre défense. Dans cet esprit, la base de la loi de programmation sera constituée par le montant des crédits disponibles pour 1994.
Cette base de calcul est conforme, mesdames et messieurs, à ce que j'avais souhaité. Elle est de bonne augure pour la programmation militaire.
Je souhaite terminer, devant vous mesdames et messieurs, par une réflexion simple qui éclaire – je crois – la nature et la difficulté de votre réflexion d'aujourd'hui : la dépense de défense est une dépense d'une nature particulière dont on ne peut rendre compte en termes strictement économiques.
La définition de l'effort de défense ne résulte pas uniquement de la réponse à la question "comment ?" mais avant tout de la réponse à la double question "pourquoi ? Quoi ?". La question de ce que l'on défend et du pourquoi l'on défend. Elle renvoie à la reconnaissance de "valeurs" non-économiques, à des données immatérielles. Elle pose l'immense interrogation du prix de la liberté et de la nation comme communauté de destin.
Elle exige, comme vous l'avez fait dans la table ronde présidée par monsieur de Villepin, l'identification de menaces de risque, d'adversaires et d'allié. Or, selon la formule lapidaire de Carl Schmitt, c'est bien la politique qui est, par excellence, le lieu de discrimination entre l'ami et l'ennemi.
Dès lors que ces éléments viennent compléter l'analyse strictement économique, la question du financement des dépenses de défense reprend son véritable caractère qui en fait, de manière éminente, une question d'économie politique.
Qualifier de politique l'économie de la Défense, comme le suggère le titre donné par monsieur Paecht à ce colloque, c'est lui donner une dimension nouvelle qu'elle ne devrait, à mon sens, jamais perdre.
C'est inscrire l'effort de défense dans un projet collectif, national, au sens que donnait Renan à cette expression : avoir "le désir de vivre ensemble" et partager "la volonté de continuer à faire valoir l'héritage qu'on a reçu".
C'est introduire dans l'analyse le poids et le sens des responsabilités, celles du Gouvernement, bien sûr, mais aussi de la représentation nationale, de la nation, vis-à-vis d'elle-même et à l'égard d'autres nations et d'autres peuples.
C'est inspirer la décision par toute une tradition morale, indissociable de l'histoire et du génie français sans laquelle la notion de défense perdrait à la fois son sens et sa légitimité.
C'est enfin, donner tout son sens à la belle expression de Victor Hugo lorsqu'il évoquait "l'illustre acharnement à n'être pas vaincu".