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Marchés Tropicaux et Méditerranéens : Où en est-on de la réforme de l'organisation et du fonctionnement de l'aide publique française et de la manière dont les missions vont accompagner les mesures de réduction de l'ajustement structurel, en particulier dans les pays de la zone franc, trois ans après la dévaluation ?
Jacques Godfrain : Sur la répartition des compétences, la maîtrise de la coordination des instruments est à présent un fait acquis. Cette coordination est assurée au niveau du Comité interministériel pour l'aide au développement (CIAO) placé sous la présidence du Premier ministre. Ce qui veut dire qu'aujourd'hui, l'idée qu'il existe une multiplicité des guichets n'a plus lieu d'être entretenue. Qu'il s'agisse des grands programmes ou des grands axes d'action de développement la coordination est à l'œuvre.
Alors qui fait quoi dans le CIAO ? Mon département ministériel est impliqué directement ou indirectement dans tous les instruments de la coopération française. Par exemple, nous siégeons au comité de surveillance de la Caisse française de développement. La Caisse française de développement n'est pas un « ministère bis », c'est un des outils de la coopération et un outil qui fonctionne bien, qui élabore des dossiers sérieux.
Autre instrument de taille : le ministère des finances à travers la direction du Trésor. Il est légitime que le ministère des finances exerce une compétence sur la coopération en raison de la zone franc qui relève notamment d'une politique monétaire. Dès lors que le ministère des finances suit les affaires de la coopération, il suit les économies avec lesquelles nous sommes en relations, leurs programmes d'ajustement structurel, tous les dossiers à résonance économique de ces pays.
Enfin, et il faut bien le comprendre, indépendamment de la coordination instituée, existe toute une série de rencontres informelles. Le ministre des finances et moi nous nous rencontrons an moins une fois par mois. Avec la caisse nous entretenons des rapports quotidiens. Une circulaire précise très exactement les compétences de chacun et ces derniers mois nous n'avons pas observé des difficultés remontant des missions de coopération et des agences de la CFD quant à l'application de ces initiatives sur le terrain.
Le Président de la République a fixé lui-même la ligne générale de notre action : le ministère de la coopération doit être autonome et responsable. Ce sont ses propres paroles. Autonome veut dire qu'il agit en fonction de ses propres compétences, mais dans le cadre de l'action extérieure de la France. Et responsable veut dire qu'il a son propre budget. Les grands principes fixés par le Président de la République, qui s'en est expliqué dans les circonstances que l'on sait, ont un caractère constant et la pérennité du ministère de la coopération est par conséquent acquise pour toute la durée de l'actuel septennat.
C'est donc sur cette base stable que le Premier ministre a pu fixer dans le détail le fonctionnement de son gouvernement. Il donne une lettre de mission à chaque ministre dans laquelle, pour ce qui me concerne, se trouvent déjà évoquées les réformes touchant ù l'organisation et au fonctionnement de l'aide publique française au développement et qui sont désormais inscrites dans les faits. Trois mots forts se détachent dans cette lettre de mission l'efficacité, la transparence, la simplicité. Voici, comment nous les avons traduits : l'efficacité s'entend de l'évaluation ; la simplicité du comité interministériel (CIAO), et la transparence de la visibilité budgétaire intégrale de ce que nous faisons, c'est-à-dire que quiconque, vous et moi, qui s'interroge sur la finalité de chaque franc engagé ne reste pas sans réponse.
S'agissant plus spécialement des travaux du comité d'évaluation, ceux-ci nourrissent nos réflexions, mais ce n'est pas à lui d'orienter l'action, c'est au CIAD.
Marchés Tropicaux et Méditerranéens : Il est reconnu que la dévaluation a eu des effets plutôt positifs. Est-on en mesure d'en dresser le tableau ? Et à partir de ce constat, avez-vous été conduit à envisager de réadapter le dispositif de coopération dans son ensemble ou car par cas ?
Jacques Godfrain : D'une façon générale, la dévaluation a eu des effets positifs en termes macro-économiques ; mais on aurait pu risquer d'avoir des effets négatifs en termes micro-économiques et les mesures qui ont été prises par le ministère de la coopération pour atténuer les effets négatifs au plan micro-économique, sur l'évolution des prix par exemple ou les effets sur les revenus des populations, sur le chômage induit etc., ont été largement atténués par un Fonds spécial de développement, instrument tellement apprécié et appréciable que nous avons pris la décision de prolonger ce système rapide d'exécution par le Fonds social de développement (FSD) qui est à la disposition des chefs de mission et qu'ils déploient au cas par cas. Il est positif que la dévaluation a été l'occasion d'imaginer un instrument souple et adapté tel que le FSD.
Marchés Tropicaux et Méditerranéens : Peut-on parler d'aides correctives aux pays étroitement conditionnées aux effets de la dévaluation ?
Jacques Godfrain : Par construction, pour pouvoir avoir accès à l'aide financière à l'ajustement structurel il faut avoir conclu un accord avec le FMI. C'est le premier critère. Les pays qui n'ont pas conclu d'accord n'en bénéficient pas. En outre, le niveau des aides à l'ajustement structurel est fonction de l'accord que les pays négocient avec le FMI. Nous adaptons notre aide à l'ajustement structurel effectivement en fonction des résultats et des accords conclus entre le pays considéré et le FMI.
Marchés Tropicaux et Méditerranéens : En revanche pour les pays étant en mesure de voir se desserrer les contraintes de l’ajustement, a+-il été prévu un instrument financier spécialement adapté à leur cas ?
Jacques Godfrain : Au niveau micro-économique, la réponse est oui. Du reste, l'aide suit le profil des résultats observés. Certains fonds relèvent d'initiatives des chefs de mission. C'est en particulier le cas des Crédits déconcentrés d'intervention (CDI). Il s'agit d'un instrument de terrain.
L'aide française a un caractère spécifique, c'est somme toute une exception. À tout moment, il ne faut pas l'oublier, elle se décline sous le nom de « coopération ». Nous sommes « coopérateurs ». Nous ne sommes pas un ministère du développement. La coopération, c'est différent. Elle dépasse le simple partenariat et surtout elle postule une parité de décision. Nos décisions sont prises pour une période pluriannuelle par des commissions mixtes. Un exemple immédiat : la conférence des bailleurs de fonds qui vient de se tenir à Kayes. Les projets initiés par les gens de Kayes que nous examinons et que nous prenons en compte, ne sont pas des projets parachutés de Paris, mais le fait des associations et des communes locales. Il faut regarder à quel niveau de détail nous coopérons pour comprendre ce qu'a de spécifique notre coopération.
Marchés Tropicaux et Méditerranéens : Oui mais c'est tout de même à une période où la France est confrontée à des problèmes liés à l'immigration que cette politique de proximité voit le jour...
Jacques Godfrain : Parlons-en justement... Le premier voyage que j'ai effectué à Kayes en octobre dernier était prévu depuis février. Il a été confirmé en juin. Or l'affaire de Saint-Bernard n'a commencé qu'en juillet.
Marchés Tropicaux et Méditerranéens : Nous ne voulions pas parler de l'affaire de Saint-Bernard, mais il se trouve qu'il s'agit d'une région où l'immigration est très importante...
Jacques Godfrain : Je ne nie pas du tout qu'une politique de coopération et de développement, comme nous l'accomplissons, comporte aussi un volet de soutien aux populations africaines visant à les aider à être bien chez elles, dans un mode de vie qui les satisfasse. L'idée qu'il faille partir pour être mieux ailleurs ne subsistera pas longtemps si nous faisons bien notre travail.
Marchés Tropicaux et Méditerranéens : Justement, quand vous parlez de coopération de proximité, faites-vous allusion à d'autres régions en Afrique, notamment francophone, ou l'approche qui prévaut à Kayes s'applique ou pourrait s'appliquer ?
Jacques Godfrain : Oui, aux Comores, par exemple. Je veux dire que la politique de coopération participe des dispositifs d'action sur les flux migratoires. Il ne faut pas rougir en le disant. C'est clair. Et d'ailleurs, les responsables africains le souhaitent ainsi. De même que la politique de coopération - et là aussi je ne rougis pas en le disant, tout en sachant qu'on ne l'aurait peut-être pas dit il y a dix ou quinze ans - fait partie de notre politique de commerce extérieur.
Marchés Tropicaux et Méditerranéens : Si, par exemple, vous vous impliquez dans des projets locaux en appuyant des initiatives d'associations, comment celles-ci vont-elles pouvoir admettre des décisions du ministère de l'intérieur qui peuvent les gêner sur le moment ? Ce qui revient à poser la question de savoir comment s'articulent vos fonctions et celles du ministère de l'Intérieur ?
Jacques Godfrain : Il appartient au ministère de l'intérieur de traiter le problème des flux migratoires clandestins. Les personnes immigrées en situation régulière, eu égard à la réglementation française en la matière, sont les bienvenues en France. Elles ont droit à la protection de nos lois. Si certaines d'entre elles ne les respectent pas, le ministère de l'Intérieur ne peut faire autrement qu'en tirer les conséquences.
Le ministère de la coopération se situe beaucoup plus en amont, dans le délai et dans le temps. Ce qui vient d'être entrepris dans la région de Kayes portera ses fruits dans 4 ou 5 ans.
Marchés Tropicaux et Méditerranéens : Dans ce cas, la notion de coopération de proximité implique de nouveaux rapports avec des organismes décentralisés. Alors qui arbitre les choix ?
Jacques Godfrain : Il est certain qu'on a mis l'accent sur la coopération de proximité. Cette orientation, nouvelle en effet, se remarque dans le budget 96. D'une part, dans l'augmentation substantielle des crédits consentis aux ONG. D'autre part, dans l'augmentation des crédits à la coopération décentralisée, c'est-à-dire d'appui aux accords de coopération impliquant des collectivités territoriales.
Jusqu'à présent, je crois savoir que la coopération décentralisée était, dans cette maison, considérée comme quelque chose qui lui était étranger, comme un fait extérieur. Mais j'ai estimé que nous étions là pour coordonner l'action et même pour appuyer des projets, pour leur donner plus d'efficacité selon le principe que si chacun met un franc et nous 3, au total les trois étages de l'administration française auront doublé les ressources. L'impact de 6 francs est sans commune mesure avec l'effort contributif de chacun. C'est tout simplement l'effet de levier.
À Kayes, pour reprendre cet exemple, des représentants du conseil régional d'Île-de-France, du conseil général des Hauts-de-Seine, et du conseil de 40 communes étaient présents pour dialoguer.
De même, je fais des tournées en France. Il ne se passe pas un mois sans que je ne me déplace au moins deux fois, pour expliquer dans les universités, et devant les élus notre politique.
Il convient de bien mettre en perspective ce concept de « coopération de proximité ». Il s'inscrit dans le paysage de la démocratisation de l'Afrique. Des maires, des conseils municipaux, sont élus des responsables dans les sphères de représentativité qui sont les leurs et dans un espace donné. C'est un phénomène d'une portée considérable dont il faut prendre, jour après jour, la mesure. La démocratisation dans les pays africains ne se limite pas simplement à une élection présidentielle de temps en temps et puis le tour est joué comme certains esprits voudraient encore le laisser croire. Nous, nous la vivons vraiment au quotidien. Nous sommes en· permanence en liaison avec des maires et des organisations démocratiquement élues.
Permettez-moi d'insister sur ce point, car il me semble qu'il ne faut pas tarder à tordre le cou aux idées reçues. Il m'arrive de lire souvent que la France n'a finalement que des rapports avec les présidents. Une partie de la presse anglo-saxonne principalement me paraît très mal informée de ce que nous faisons. L'image dominante est celle d'une relation africaine avec des gens nommés. Pourtant, nos relations nous mettent en présence d'interlocuteurs élus qui ne sont pas obligatoirement des chefs d'État. La coopération, c'est avant tout l'affaire de la nation, en France comme en Afrique. Et cela parce que nous voulons prendre appui sur la démocratie pour coopérer au développement des pays. Nous ne séparons pas la démocratisation du développement, l'un entraîne l'autre. Quand on a la faculté d'exprimer ses idées, on peut aussi créer des entreprises comme on le souhaite.
Marchés Tropicaux et Méditerranéens : C'est pourquoi vous paraissez vouloir entrainer les parlementaires français à s'engager sur le terrain…
Jacques Godfrain : En effet. Mais il ne faut pas oublier non plus qu'on ne tient jamais la légitimité de conduire une politique que des parlementaires eux-mêmes. Or, j'ai pu constater que nos propres parlementaires n'étaient pas toujours à même d'apprécier l'action de la coopération. Il y a un déficit d'image.
C'est donc également une façon de mieux informer le Parlement (députés et sénateurs) et en même temps, et à travers eux, la population sur le terrain ou à organiser par eux-mêmes des missions d'information.
Outre cet aspect franco-français, j'attends beaucoup du volet franco-africain. Le ministre de la coopération ne peut pas être de toutes les manifestations. Chaque semaine, il se passe une foule de choses. Je vais donc demander aux parlementaires qui détiennent une légitimité de venir me suppléer. Dans le processus de démocratisation de l'Afrique, des élus français vont sur place rencontrer leurs homologues et se rendre compte des actions que nous menons. Ils pourront constater ce à quoi l'argent public des Français est employé. Cette observation des parlementaires traduit la recommandation de transparence de la lettre du Premier ministre, mais elle est tout autant une marque de considération à l'égard des Africains à laquelle je sais qu'ils y seront très sensibles.
De la sorte, on peut espérer que passe un peu moins inaperçu ce que nous faisons en Afrique. L'aide française y est devenue tellement habituelle, tellement institutionnalisée, qu'elle apparaît banale, comme allant de soi. Depuis quarante ans, des sommes ont été investies. Elles se sont pour ainsi dire fondues dans le paysage des réalisations africaines. Tandis que d'autres pays interviennent, banderoles, déployées, chaque fois qu'ils soutiennent un projet et font d'immenses conférences de presse sans commune mesure avec leurs apports. Nos agents de coopération en sont quelque peu frustrés et nos contribuables réclament que nous nous expliquions sur l'engagement de l'argent public puisque personne n'en parie. En définitive, l'action vis-à-vis des parlementaires est justifiée pour toutes ces raisons.
Marchés Tropicaux et Méditerranéens : L'aide française est réputée très liée. Dans la conjonction des moyens que vous préconisez, avec d'autres bailleurs, qu'adviendra-t-il de cette condition ? Comment celle relation de l'aide aux opérations commerciales est-elle appelée à évoluer ?
Jacques Godfrain : L'aide liée a fait l'objet de quantité d'échanges de vue, notamment à la suite du rapport Marchand. Nous venons d'appuyer, pendant toutes ces dernières années, l'ouverture de l'Afrique, les privatisations, les organisations régionales. Bref, l'Afrique d'aujourd'hui est confrontée de plein fouet à la mondialisation et c'est bien pourquoi il lui faut s'ouvrir aux échanges internationaux.
Marchés Tropicaux et Méditerranéens : La position de la France dans les négociations entre l'Union européenne et l'Afrique du Sud n'a pas été très bien perçue dans ce pays. Qu'en est-il au juste ?
Jacques Godfrain : Les négociations UE/Afrique du Sud ne relèvent pas de mon département ministériel. Toutefois, c'est une occasion de dire à nos amis sud-africains que s'il y a eu des retards, ce n'est pas le fait de la France contrairement à ce qu'ils pensent. J'ai passé beaucoup de temps à leur dire, mais ils étaient convaincus que nous protégions nos agriculteurs. Les Sud-Africains ont compris que c'était plus compliqué qu'ils ne le pensaient de négocier avec l'Union européenne.
Marchés Tropicaux et Méditerranéens : En regardant la carte de l'Afrique francophone, on voit une implication de plus en plus nombreuse des intérêts sud-africains notamment dans le commerce, les mines... et, avec les Malais, dans le secteur des télécommunications en Côte d'Ivoire. Faut-il craindre une telle offensive ?
Jacques Godfrain : Il faut être cohérent. C'est comme cette fausse polémique qu'on a essayé d'introduire dans le débat au sujet du développement entre nous-mêmes et les USA ou l'Extrême-Orient. On ne peut pas combattre des opérateurs qui s'introduisent sur ces marchés et en même temps être le chantre d'une augmentation de l'aide publique au développement. En d'autres termes, peut-on à la fois dire aux membres du G7 qu'il faut faire du développement, dire aux membres de l'Union européenne qu'il faut réaliser le 9e FED, et en même temps les empêcher de prendre place sur ces marchés, d'y investir ? Non ! Nous sommes pour l'augmentation de l'aide publique au développement dans le monde entier. Par conséquent, nous ne pouvons qu'admettre l'ouverture des marchés africains. Je ne comprends pas ce qui a pu être dit sur le thème : la France perd la main. Je n'ai pas le sentiment que nous sommes en perte d'influence. Comment expliquer sinon l'adhésion de la Guinée Bissau à la zone franc le 2 mai prochain. Si nous avions perdu la main, la zone franc aurait éclaté, et aurait disparu depuis longtemps. Non seulement elle n'est pas répulsive, mais elle se révèle très attractive.
Si on était en situation d'échec, on n'en serait pas là. La Francophonie se développe en Afrique de façon insoupçonnée, en pays lusophones, hispanophones, anglophones. C'est une mauvaise querelle.
Je voudrais d'ailleurs profiter de l'opportunité que vous m'offrez pour poser clairement la question de savoir en quoi notre politique africaine aurait-elle prétendument échoué ? Au contraire, je vois dans les orientations du dernier G7, dans les enjeux de la zone franc, dans le sommet franco-africain de Ouagadougou où toute l'Afrique était présente à l'exception de trois États, autant d'indices tangibles de succès. Quant à l'intervention en République centrafricaine, je rappelle que nous avons été félicités par les Japonais, les Européens, les Américains eux-mêmes d'avoir redressé la situation. Ils nous ont exprimé leur contentement d'une présence française qui assure un minimum d'interposition, faute d'autre solution. Lors de notre dernière intervention, les Américains ont fait savoir qu'ils étaient très satisfaits de ce que nous avions fait. Présenter cette intervention comme un échec ce n'est pas correct, alors que son utilité est incontestablement reconnue. Ce serait très vite oublier que nous encourrions sinon le risque d'une explosion qui aurait fait de la Centrafrique un deuxième Rwanda. La France a su l'éviter. J'aurais aimé que d'autres sachent aussi bien faire que nous dans de telle circonstances.
Marchés Tropicaux et Méditerranéens : Dans ce cas peut-on dire la chose autrement ? Si en effet, on constate l'ouverture de l'Afrique et qu'on admet que la politique de coopération n’y est pas étrangère, ne peut-on penser qu'il s'agit d'un phénomène heureux susceptible de contribuer au développement de l'ensemble, en déchargeant à terme la coopération de certaines priorités ?
Jacques Godfrain : Tout à fait. On est à mi-chemin entre le « tout commerce » qui fera le développement selon les thèses ultra-libérales et le « tout coopération » fermé qui a dû fonctionner à une certaine époque, et dont il ne faudrait pour autant renier les bienfaits. Nous cheminons entre les deux. C'est-à-dire que nous pensons que le développement tiendra à la fois d'une augmentation du commerce intra et extra africain, en même temps que d'appuis précis et régaliens.