Texte intégral
Le budget de mon ministère pour 2020 passe pour la première fois le seuil des 5 milliards d'euros, en hausse de 138,5 millions d'euros, soit 3%, par rapport à la loi de finances initiale de 2019. Il se décompose en deux parties : 2,87 milliards d'euros pour la mission "Action extérieure de l'Etat", dont les crédits augmentent de 2,3 millions d'euros, et 2,14 milliards d'euros pour le programme 209 "Aide publique au développement", en hausse de 136 millions d'euros.
Nous menons une réforme des réseaux de l'Etat à l'étranger dans le cadre du programme "Action publique 2022" pour améliorer l'efficacité de notre action. Cette réorganisation place le Quai d'Orsay au centre du jeu, puisque la gestion des emplois de soutien et des crédits de fonctionnement de tous les réseaux internationaux de l'Etat est désormais unifiée sous sa seule responsabilité. Cela met un terme à une gestion en silo des ressources humaines. Très concrètement, nous mutualisons les chauffeurs, les secrétariats, etc. Cette réforme s'est traduite par le transfert sous le plafond d'emplois du ministère, au 1er janvier 2019, de 387 emplois et de leur masse salariale.
Nous unifions également la gestion des crédits de l'Etat à l'étranger. Mon ministère est affectataire depuis cette année de l'ensemble du parc immobilier de l'Etat à l'étranger, et gère également les parcs de véhicules. Les frais de fonctionnement correspondant sont d'environ 15 millions d'euros. Cette réorganisation renforce la cohérence de l'action interministérielle de nos ambassadrices et nos ambassadeurs, et nous aide à maîtriser l'évolution de notre budget. Mon ministère a travaillé avec sérieux et loyauté pour dégager les économies prévues dans le cadre de cette réforme. Son plafond d'emplois se trouve ainsi ramené à 13 524 emplois l'an prochain, soit une économie de 15 millions d'euros sur la masse salariale.
L'année dernière, j'avais été interpellé sur l'éventualité d'une cible initiale de 10%. Grâce à votre détermination, nous avons pu réduire cette cible à 5,5% de la masse salariale. Au total, les crédits de personnel s'élèveront à 977 millions d'euros en 2020, soit moins d'un cinquième du budget du ministère des affaires étrangères. Leur hausse de 1,6% peut surprendre, alors que le nombre d'emplois diminue. Ce phénomène n'est pas propre à mon ministère, puisque le nombre d'emplois de l'Etat a diminué de plus de 10% en dix ans quand la masse salariale a augmenté dans le même temps de 10%. Or, sur la période 2008-2018, la masse salariale de mon ministère n'a progressé que de 8,7%, en raison de diverses mesures catégorielles et du GVT.
Un autre élément doit être pris en compte : les trois quarts des agents du ministère sont en poste à l'étranger, où ils sont exposés aux effets d'une inflation supérieure à celle que nous connaissons en France : entre 2008 et 2018, l'inflation mondiale a dépassé 48%, contre 15% chez nous. La dépréciation de l'euro a également gonflé notre masse salariale. Il s'agit de facteurs exogènes sur lesquels nous n'avons guère prise.
Toutefois, nous avons intégré l'inflation dans les chiffres de la masse salariale qui vous seront présentés, et nous allons constituer une provision reflétant les sommes que nous estimons nécessaires pour préserver le pouvoir d'achat des agents du ministère compte tenu de l'inflation. J'aurais pu repousser la concertation à la fin de l'année, mais il me semble de bonne gestion d'inscrire ces sommes, que nous estimons à 15 millions d'euros, dans le budget initial que je vous présente aujourd'hui. Deuxième élément nouveau, confirmé par le Premier ministre dans sa lettre-plafond : le risque d'une perte de change en gestion sera couvert en fin d'année par la mobilisation de notre réserve de précaution. Nous avons passé un accord avec le ministère des comptes publics. S'il y a une perte, nous serons couverts ; un gain, nous rembourserons ! C'était une revendication que nous avions depuis très longtemps.
Les crédits du programme 105, consacré à l'action de la France en Europe et dans le monde, sont maintenus à 1,13 milliard d'euros. Ceux du programme 151, consacré aux Français à l'étranger et aux affaires consulaires, se maintiennent également, avec 136 millions d'euros hors dépenses de personnel. Ceux du programme 185, consacré à la diplomatie culturelle et d'influence, augmentent, hors dépenses de personnel, de 18 millions d'euros pour atteindre 643 millions d'euros. Si les moyens de notre réseau diplomatique et consulaire sont stabilisés, ceux de notre politique d'influence sont en hausse.
Les crédits de fonctionnement des services centraux et des postes dans le programme 105, de 354 millions d'euros, sont en légère hausse de 1,3%. La réforme des réseaux de l'Etat nous permet de dégager une économie de 3 millions d'euros sur les moyens de fonctionnement, notamment grâce à la renégociation des contrats de prestation de service, désormais unifiée par nos ambassades, ce qui fait par exemple baisser le coût de nos factures de téléphone, ou grâce à la rationalisation du parc automobile. Nous avons aussi intégré dans ces crédits la compensation du différentiel d'inflation entre la France et le reste du monde, au bénéfice du fonctionnement des postes à l'étranger. Cette mesure a été établie très rigoureusement sur la base des anticipations d'inflation du FMI. Il s'agit d'une mesure complémentaire à la couverture des risques de change.
Comme vous me l'aviez demandé l'an dernier, j'ai veillé à augmenter les moyens de l'entretien de notre patrimoine exceptionnel à l'étranger. Le budget immobilier passe de 72 à 80 millions d'euros, soit une augmentation de 9%. Cette mesure nous permettra d'agir face à la dégradation de nos biens immobiliers et au ralentissement des cessions immobilières à l'étranger qui réduit l'abondement de crédits au profit du programme 723 correspondant au compte d'affectation spéciale. Comme je m'y étais engagé, nous avons stoppé l'hémorragie de nos biens immobiliers à l'étranger, dont je considère qu'ils constituent des outils de travail majeurs, jouant un rôle indéniable en termes d'influence et d'attractivité. Le plan de sécurisation de nos ambassades et de nos lycées sera poursuivi en 2020. Pour mémoire, 100 millions d'euros ont été rendus disponible à cette fin en 2019 et 2020 sur des crédits non budgétaire du compte d'affectation spéciale 723 de la direction de l'immobilier de l'Etat. Nous avons dégagé des moyens pour achever la sécurisation de nos implantations à l'étranger qui devrait être achevée en 2020, 2021 au plus tard.
En 2020, nous prévoyons de vendre pour 30 millions de biens immobiliers à l'étranger, ce qui devrait nous permettre de poursuivre les investissements nécessaires par le biais de ce compte d'affectation spéciale. Cela dit, nous devons réfléchir au financement de notre politique immobilière après 2021 : nous ne pouvons pas vendre indéfiniment nos emprises majeures à l'étranger. La sécurisation sera financée, mais il faudra bien entretenir ce patrimoine à l'étranger, sans plus vendre. Si le Sénat a des suggestions.
C'est un sujet que j'ai trouvé en arrivant. La méthode consistant à vendre les bijoux de famille n'est plus acceptable, et je me suis opposé à certaines ventes. Il faudra trouver d'autres solutions.
Les crédits de la diplomatie culturelle et d'influence sont en hausse de 3%. J'ai fait stopper leur baisse continue et je les ai fait remonter depuis ma prise de fonction. En effet, dans un contexte de concurrence exacerbée au plan international, la diplomatie culturelle devient une diplomatie stratégique. Nous voulons donc continuer l'enseignement et la diffusion de notre langue et de notre vision de la culture, et défendre nos industries culturelles et créatives. Je sais l'attention que vous portez chaque année aux moyens alloués à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE). Ils ont augmenté de 24,6 millions d'euros, et notre subvention à l'opérateur atteindra 408 millions d'euros. J'avais dû subir 33 millions d'euros de réduction en 2017 : nous revenons à une meilleure situation. J'ai présenté avec Jean-Michel Blanquer un plan de développement de l'enseignement français à l'étranger, qui a pour objectif d'accueillir davantage d'élèves en élargissant le cercle des partenaires, et d'alléger les procédures d'homologation, même si elles resteront exigeantes. Nous disposerons de 1.000 titulaires supplémentaires, qui vont être rapidement détachés, et pourrons mobiliser des ressources locales. Le Président de la République souhaite que nous doublions le nombre d'élèves dans ces établissements d'ici à 2030. C'est un enjeu considérable.
Le montant des bourses au bénéfice des étudiants étrangers sera maintenu au même niveau que l'an passé, et nous consacrerons les deux tiers des crédits du programme 105 aux contributions européennes et internationales. La réduction du coût des opérations de maintien de la paix, avec la fermeture de celles déployées à Haïti et dans le Darfour, compensera la hausse de nos contributions aux organisations internationales, européennes - comme le Conseil de l'Europe - ou d'influence - comme le soutien de nos compatriotes et des jeunes experts associés dans les organisations internationales.
Nos Français résidents ou de passage à l'étranger constituent aussi un vecteur d'influence et d'attractivité considérable. Nous poursuivrons la modernisation de notre action consulaire pour leur assurer un meilleur service public, grâce à une dématérialisation accrue de leurs démarches administratives. Nous avons quatre projets emblématiques : le vote par Internet, France visas, qui sera pleinement opérationnel fin 2021, le registre d'état civil électronique, qui sera opérationnel fin 2022, et le centre de réponse téléphonique et courriel unique. La numérisation des actes d'état civil dégagera des économies et permettra un meilleur service, en évitant aux Français d'avoir à effectuer parfois plusieurs centaines de kilomètres pour venir chercher tel ou tel acte d'état civil.
Je vous confirme que l'enveloppe des bourses scolaires sera préservée à hauteur de 105 millions d'euros. En cas de besoin, la soulte accumulée par l'AEFE grâce à la sous-consommation de ses lignes les années passées permettra de couvrir les besoins. J'avais évoqué cette question que je sais sensible l'année dernière et je reste attentif à ce sujet.
Je rappelle enfin que les agents de mon ministère rapportent au budget de l'Etat des recettes grâce aux droits de visa. Celles-ci s'élevaient à 139 millions d'euros l'an passé, dont 3% sont utilisés pour financer le recrutement des vacataires dans les services de visas et la promotion des destinations françaises à l'étranger via Atout France.
La seconde mission budgétaire de mon ministère a trait à notre aide publique au développement (APD). L'APD correspond à l'agrégation de dépenses très diverses, dont le recensement obéit à des standards précis de l'OCDE. Parmi ces dépenses figurent celles relatives aux réfugiés, à la recherche dans le domaine du développement, d'autres programmes budgétaires ministériels, des flux financiers, les prêts de la France, des dépenses relevant d'autres entités publiques que l'Etat - par exemple la part française du financement transitant par l'Union européenne, par la coopération décentralisée, par les agences de l'eau... Les programmes 110 et 209 représentent environ un tiers des crédits du total de l'APD.
Le programme 110 "Aide économique et financière au développement" est géré par le ministère de l'économie et des finances. Ses autorisations d'engagement (AE) s'élèvent à 4,48 milliards d'euros, et ses crédits de paiements (CP) à 1,14 milliard d'euros. Le programme 209 "Solidarité à l'égard des pays en développement" est sous ma responsabilité. Hors dépenses de personnel, il représente 2,68 milliards d'euros d'AE et 1,98 milliard d'euros de CP, soit plus de 50% de notre budget. Les CP sont en hausse de 128 millions d'euros par rapport à 2019, soit 7%. Cette progression nous permettra de poursuivre une trajectoire ascendante de l'APD, avec pour objectif d'y consacrer 0,55% de notre richesse nationale en 2022, conformément à l'engagement du président de la République rappelé encore fin août lors de la conférence des ambassadeurs. Nous avons déjà redressé notre trajectoire, qui avait atteint son niveau le plus bas en 2016, avec 8,6 milliards d'euros. En 2018, nous avons réalisé 10,3 milliards d'euros, soit 0,43% de notre PIB.
Les priorités de 2020 seront fixées par le comité interministériel de la coopération internationale du développement. Y figureront en bonne place le climat, la santé, l'éducation, la prévention des crises et l'égalité entre les femmes et les hommes. Nous conservons les mêmes choix géographiques, l'Afrique, notamment, qui compte que dix-neuf pays prioritaires, mais aussi les pays en crise. Comme je m'y étais engagé l'année dernière, nous procéderons en 2020 à un rééquilibrage des grands thèmes, des acteurs, des bénéficiaires et des instruments de notre APD pour rendre notre action de solidarité plus cohérente avec nos priorités politiques : d'une part, à travers un effort conséquent en faveur des organisations internationales et des ONG ; d'autre part, grâce au recours privilégié aux instruments directement disponibles pour le réseau diplomatique, avec une augmentation de l'aide humanitaire et des Fonds de solidarité pour les projets innovants (FSPI), qui sont à la main des ambassadeurs.
L'action que nous menons grâce au programme 209 repose sur une logique triple. Notre action bilatérale nous permet de projeter dans le monde nos priorités géographiques et sectorielles et de peser sur les décisions de nos partenaires. Pour rétablir les leviers d'action directe de la France sur nos priorités géographiques et sectorielles, nous poursuivons cette année la dynamique que j'avais déjà exposée l'année dernière qui consiste à renforcer la composante bilatérale de notre APD d'ici 2022. Nous maintenons l'objectif d'allouer les deux tiers de la hausse des AE de la mission APD à des objets bilatéraux, et un tiers à la coopération multilatérale. En effet, j'ai constaté en arrivant que l'essentiel allait au système multilatéral et que nous n'avions plus la maîtrise de notre propre action ! J'ai donc inversé cette logique.
Nous augmentons les moyens consacrés aux projets directement initiés par les ambassades, qu'on appelle les FSPI, qui vont atteindre 60 millions d'euros, soit 36 millions de plus qu'en 2019. Cela permet aux ambassadeurs d'engager tout de suite des fonds, qui sont ensuite relayés par l'AFD.
Par exemple, à Madagascar, nous contribuons au renforcement de la formation professionnelle par la professionnalisation de l'offre de formation immédiate - qui bénéficie du FSPI - et par la création d'une école d'ingénieurs utilisant l'alternance - financée par l'AFD - ce qui crée un cheminement beaucoup plus efficace et rapide. Vous savez en effet que la mise en oeuvre des moyens de l'AFD prend du temps, qui correspond au délai d'ouverture des autorisations d'engagement, soit deux à trois ans parfois. L'articulation FSPI-AFD permet de gagner en réactivité.
Deuxième inflexion importante à notre aide bilatérale : l'aide humanitaire va bénéficier d'un effort budgétaire de 100 millions d'euros supplémentaires, comme l'a souhaité le président de la République, et transitera par divers canaux, qui ne sont pas uniquement bilatéraux, comme le fonds d'urgence humanitaire, qui dépend du centre de crise, ou les contributions au volant multilatéral de l'aide alimentaire européenne. Ses crédits sont en hausse de 100 millions d'euros, et atteignent ainsi 155 millions d'euros.
Enfin, la priorité à l'aide bilatérale se traduit par une nouvelle augmentation, mais à un rythme moins soutenu, des moyens alloués à l'AFD au titre de l'aide-projet, qui reste notre ligne centrale d'aide bilatérale. Ceux-ci atteignent un milliard d'AE, soit un doublement par rapport à 2018, mais un niveau plus faible qu'en 2019. Je vous rappelle que la progression à surveiller est celle des CP. Ils atteindront 475 millions d'euros en 2020, auxquels s'ajouteront les 186 millions d'euros de crédits extrabudgétaires imputé sur le fond de solidarité pour le développement, soit une hausse de 148 millions d'euros.
Je me suis engagé à ce que les subventions aux ONG augmentent. Elles dépasseront pour la première fois les 100 millions d'euros. Enfin, les crédits relatifs à la coopération décentralisée augmenteront de 24%, conformément aux engagements que j'avais pris devant les élus : j'avais proposé un doublement d'ici à 2022, je suis cette trajectoire. Les collectivités territoriales sont particulièrement engagées dans le Sahel.
Le rapprochement entre l'Agence française de développement (AFD) et Expertise France sera inscrit dans le projet de loi de programmation sur le développement, qui en précisera les modalités. Je souhaite rendre le pilotage de l'AFD plus efficace, comme vous l'aviez réclamé avec force l'an dernier. C'est pour moi une priorité. Nos actions doivent servir nos priorités géographiques ou thématiques. Cela passe par une chaîne de pilotage renouvelée, depuis Paris jusqu'au terrain où la France met en oeuvre sa politique. Les ambassadeurs auront pleine responsabilité pour piloter l'équipe France : l'articulation doit se faire autour d'eux. Il n'y a pas les ambassadeurs d'une part et l'AFD d'autre part. Il y a "les ambassadeurs dont l'AFD". Je vais mettre en place un comité de pilotage qui fera régulièrement le point sur notre politique de développement et l'activité de l'AFD.
Par ailleurs, je vais mettre en place sous mon autorité un comité de pilotage qui fera régulièrement le point sur notre politique de développement et l'activité de l'AFD. C'est une mesure importante qui vient, en partie, de vos propres recommandations. En matière de développement, il y a aussi la logique multilatérale. Nous sommes mobilisés pour renforcer le multilatéralisme : c'est l'un de mes thèmes politiques de référence. En 2020, notre soutien aux organisations internationales atteindra 292 millions d'euros en CP, soit 97 millions de plus que l'an passé. Il en va de la crédibilité internationale de la France. Ces crédits vont en soutien aux agences des Nations unies, en particulier celles qui sont engagées dans l'action humanitaire. Nous renforçons le financement du Haut-commissariat aux réfugiés et de l'Organisation internationale pour les migrations. Nous poursuivons nos efforts en faveur de l'éducation en accroissant notre contribution à l'Unesco, et nous augmentons notre appui à la nouvelle académie de l'Organisation mondiale de la santé lancée à Lyon lors de la mobilisation pour le Fonds mondial contre le Sida, avec l'ambition d'accueillir les professionnels mondiaux de la santé sur notre territoire à Lyon. Cette rencontre à Lyon a été très stimulante. Nous devons retrouver une diplomatie du développement de la santé. La France avait dans le passé une expertise reconnue dans ce domaine. Elle avait déclinée mais nous sommes en passe de retrouver cette influence grâce au Fonds mondial. Ce sera pour moi un thème majeur dans les mois à venir.
L'enveloppe consacrée aux autres contributions volontaires hors Nations unies concerne les engagements dans différents forums : Partenariat mondial pour l'éducation, conférence de Pékin+25, et d'autres engagements, dont la francophonie, avec une contribution qui demeure à un niveau élevé de près de 48 millions d'euros. Plusieurs de nos contributions multilatérales dans le domaine de la santé, de l'éducation et du climat resteront, comme les années précédentes, financées partiellement ou totalement par le Fonds de solidarité pour le développement, qui est alimenté par deux taxes affectées : la taxe sur les transactions financières et la taxe sur la solidarité des billets d'avion. Ce sera en particulier le cas du Fonds vert pour le climat, dont la prochaine conférence de reconstitution se tient à Paris à la fin de cette semaine. Le Fonds mondial contre le sida, la tuberculose et le paludisme est accru. Le président de la République avait souhaité que soit atteint le chiffre de 14 milliards d'euros. C'est chose faite, après un combat auquel notre diplomatie a largement participé - la France augmentera sa part de 20%. Nous participons aussi au Fonds européen de développement pour 842 millions d'euros. C'est un montant important, qui fait de nous le deuxième contributeur, ce qui nous permet de vérifier que nos priorités - l'Afrique, les pays les moins avancés ou la lutte contre le changement climatique - soient bien prises en compte dans le futur cadre financier pluriannuel.
Nous nous reverrons avant le débat budgétaire. J'ai essayé de mettre en lumière les points les plus significatifs, notamment ceux sur lesquels votre commission m'avait interpellé l'année dernière.
M. Christian Cambon, président. - On voit que certains sujets avancent, notamment sur l'aide au développement. Quand la loi cadre nous sera-t-elle présentée ?
R - Elle devrait passer prochainement au conseil des ministres et arriver au Parlement au début de l'année prochaine.
Source https://www.diplomatie.gouv.fr, le 31 octobre 2019