Déclaration de Mme Eléonore Caroit, ministre déléguée chargée de la francophonie, des partenariats internationaux et des Français de l'étranger, sur les enjeux et perspectives de l'aide publique au développement, au Sénat le 26 mai 2026.

Mme la présidente. L'ordre du jour appelle le débat, organisé à la demande du groupe Écologiste – Solidarité et Territoires sur le thème : " Enjeux et perspectives de l'aide publique au développement ".

Je vous rappelle que, dans ce débat, le Gouvernement aura la faculté, s'il le juge nécessaire, de prendre la parole immédiatement après chaque orateur pour une durée de deux minutes. L'orateur disposera alors à son tour d'un droit de repartie, pour une minute.

(…)

Mme la présidente. La parole est à Mme la ministre déléguée.

Mme Eléonore Caroit, ministre déléguée auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargée de la francophonie, des partenariats internationaux et des Français de l'étranger. Monsieur le sénateur, je tiens avant tout à vous remercier d'avoir convoqué ce débat sur un sujet qui, bien qu'essentiel, fait l'objet de nombreuses contre-vérités. Aujourd'hui encore, je répondais à des interpellations et des accusations de certains partis et responsables politiques prétendant que l'aide publique au développement pourrait être tout simplement supprimée sans que cela ait aucun impact…

Vous avez tout à fait raison de rappeler à quel point l'aide publique au développement contribue au rayonnement de notre pays et crée des emplois sur notre territoire, non seulement au sein du tissu associatif, mais aussi grâce aux entreprises qui répondent aux appels d'offres.

Aujourd'hui, 80% des marchés sont remportés par des entreprises françaises, non parce que nous disposerions d'un mécanisme d'aide liée – il existe un système d'expérimentation à ce stade –, mais parce que nos entreprises ont un savoir-faire.

Vous l'avez rappelé, monsieur le sénateur, l'aide publique au développement nous protège contre les pandémies et d'autres menaces globales que nous subissons chaque jour. Elle est, dans ces conditions, absolument nécessaire.

Il se trouve que les budgets alloués à l'APD ont été réduits considérablement, ce qui m'oblige à opérer un certain nombre d'arbitrages. Je m'attèle à cette tâche en conscience et de façon responsable, pour lutter contre la fragmentation, pour que notre aide publique au développement ait chaque jour plus d'impact, pour que nos politiques soient lisibles aux yeux des Français, qui sont la cible d'une désinformation.

Je regrette que ce débat se tienne à cette heure tardive ; vous n'êtes même pas une vingtaine dans l'hémicycle, mesdames, messieurs les sénateurs, mais je vous remercie de votre présence. Cela ne nous empêchera pas d'avoir un débat intéressant. J'espère que ce que nous dirons ce soir sera plus largement retransmis, car l'aide publique au développement est un sujet fondamental pour le rayonnement et l'influence de notre pays.

Mme la présidente. La parole est à M. Akli Mellouli, pour la réplique.

M. Akli Mellouli. Je vous remercie de vos propos, madame la ministre. Pour avoir échangé plusieurs fois avec vous, je connais votre engagement sur cette question. Nous avons tenu à organiser ce débat, car il est important que tout le monde prenne conscience des enjeux ; il est donc dommage que nous ne soyons pas très nombreux ce soir.

Soit nous voulons préparer les futures générations à un monde de paix, de dialogue et de prospérité d'ici à 2050, soit nous voulons les préparer à un monde de guerre. Nous devons rester présents et maintenir un lien ténu avec certains territoires via l'aide publique au développement, qui est une façon de faire de la diplomatie.

Sans cet outil, nous sortons de la logique du multilatéralisme, que nous défendons, au profit d'une logique de repli qui ouvre la porte à tous les impérialismes.

Mme la présidente. Dans la suite du débat, la parole est à M. Olivier Cadic. (Applaudissements sur les travées du groupe UC. – M. Marc Laménie applaudit également.)

M. Olivier Cadic. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, je me souviens du vote du projet de loi de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales, en 2021. Ce soir-là, il régnait dans l'hémicycle une atmosphère presque comparable à celle de la nuit du 4 août : tout semblait possible pour notre politique du développement. Les ambitions étaient à la hauteur des enjeux et nous avions voté presque unanimement l'objectif de porter notre aide publique au développement à 0,7% du revenu national brut.

Cinq ans plus tard, la réalité est plus rude : les crédits ont fondu d'un tiers et la baisse atteint encore 16% en 2026. Nous avions prévu d'atteindre l'objectif de 7% en 2025, mais nous n'y parviendrons pas avant 2030, et chacun sait que l'échéance sera encore repoussée.

Le principe de réalité budgétaire s'impose à tous. Dans ce contexte, l'Agence française de développement doit s'adapter, revoir ses priorités, rechercher davantage de financements européens, faire plus avec moins et, surtout, faire mieux.

Faire mieux commence par une exigence simple : avoir les entreprises françaises avec l'AFD, et non contre elle. Aujourd'hui, nos entreprises ne remportent que 42% des marchés financés par l'AFD. Considérez-vous ce résultat comme satisfaisant, madame la ministre ? Si tel n'est pas le cas, quel objectif vous fixez-vous ?

Le système des appels d'offres reste encore trop dominé par la logique du moins-disant : le prix le plus bas, et rien d'autre ! C'est une impasse. Nous devons privilégier une politique du mieux-disant, en intégrant davantage de critères de qualité, de durabilité, de responsabilité sociétale des entreprises (RSE), de maintenance, de sécurité et de souveraineté technologique.

C'est pourquoi je propose que nos conseillers du commerce extérieur (CCE) et nos chambres de commerce à l'international soient davantage associés à la définition des critères qualitatifs des appels d'offres. Que pensez-vous de cette proposition, madame la ministre ?

La politique du moins-disant a aujourd'hui un champion : la stratégie chinoise. En effet, les entreprises chinoises remportent des offres inférieures de 50%, voire de 60% aux prix du marché. Puis, elles prennent volontairement du retard : elles réclament des avenants pour avancer et les coûts explosent, une fois la concurrence éliminée. Ce n'est pas seulement une stratégie commerciale, c'est une stratégie de conquête.

Nos entreprises quittent ces marchés et n'y reviennent plus. Nous voyons même apparaître des infrastructures financées avec des fonds européens ou français, mais conçues sans adaptation suffisante aux réalités locales. Je pense à ce pont, construit trop bas sur une voie rapide africaine, empêchant les camions de circuler normalement dessous.

Ma question touche directement à la souveraineté des pays que nous aidons. Les entreprises françaises ne peuvent même pas concourir à près de quatre marchés sur dix, parce que les équipements retenus ne correspondent ni à leurs standards ni à leurs technologies.

Allons-nous continuer à financer, avec de l'argent public français et européen, des équipements stratégiques – panneaux solaires, éoliennes, systèmes électroniques de contrôle – qui peuvent être pilotés à distance et placer des pays entiers dans une dépendance technologique critique vis-à-vis de Pékin ? Désormais, derrière les infrastructures, on trouve bel et bien des logiciels, des capteurs, des systèmes de contrôle, des mises à jour à distance.

Mme Anne-Sophie Romagny. Eh oui !

M. Olivier Cadic. Si Pékin agissait en ce sens demain, qui pourrait garantir que l'approvisionnement électrique de certains pays ne sera pas perturbé, ralenti, voire bloqué ? Le sujet n'est plus commercial : il est stratégique, géopolitique.

L'aide publique au développement doit être un outil non seulement de solidarité, mais aussi de souveraineté et de liberté pour les pays que nous accompagnons. Elle ne peut pas devenir le cheval de Troie de dépendances technologiques qui, demain, priverait ces États de leur autonomie. (Applaudissements sur les travées des groupes UC et INDEP.)

Mme Anne-Sophie Romagny. Bravo !

Mme la présidente. La parole est à Mme la ministre déléguée.

Mme Eléonore Caroit, ministre déléguée auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargée de la francophonie, des partenariats internationaux et des Français de l'étranger. Vous mettez le doigt sur un point essentiel, monsieur le sénateur. Nous avons parlé de l'importance que revêt l'aide publique au développement ; à mon sens, on ne devrait plus la qualifier que d'investissement en matière de développement pour nos entreprises françaises.

Je me permets cette petite parenthèse : pourquoi parler uniquement d'investissement ? Les dons que nous versons à certains pays portent sur des biens globaux, comme la santé ou le climat. Nous attendons donc qu'ils aient un impact favorable sur nos entreprises, sous la forme d'un retour sur investissement. Je suis tout à fait d'accord avec vous : il faut améliorer cet impact.

Vous avez rappelé que nos entreprises remportaient 42% des marchés financés par l'AFD. C'est un pourcentage global qu'il faut rapporter à l'ensemble des projets portés par cette institution. Le taux de 80% que j'indiquais tout à l'heure à M. Mellouli concerne les entreprises françaises qui répondent aux appels d'offres.

Il convient de réduire cet écart, en assumant non pas de faire plus avec moins de financements, mais de faire mieux, ce qui suppose d'investir là où le savoir-faire français est reconnu et compétitif. Il s'agit nécessairement d'écarter un certain nombre de politiques dans lesquelles les entreprises françaises ne sont plus présentes.

Nous devons mener un travail exigeant et ambitieux avec ces dernières pour comprendre leurs besoins et, parfois, leurs réticences à répondre aux appels d'offres. Cela coûte de l'argent, si bien que certaines entreprises se trouvent dans une situation de concurrence intenable.

Soyez assuré que j'œuvre à améliorer la situation, monsieur le sénateur. Très régulièrement, que ce soit au ministère ou sur le terrain, lors de chacun de mes déplacements – je pense à celui que j'ai effectué à Cotonou, le week-end dernier –, je réunis des représentants d'entreprises françaises répondant aux appels d'offres de l'AFD. Dans ce cadre, je m'efforce de comprendre quels sont leurs besoins, d'identifier ce que nous pourrions améliorer, de voir ce que nous ne faisons pas.

J'examine les choses dans le détail. Étant avocate de formation, je pense que les types de contrats posent problème et qu'il faut aller au-delà de la question purement sectorielle.

Mme la présidente. Veuillez conclure, madame la ministre.

Mme Eléonore Caroit, ministre déléguée. En un mot, nos conseillers du commerce extérieur et nos chambres de commerce à l'étranger jouent un rôle fondamental. Je m'appuie régulièrement sur eux et continuerai de le faire, bien entendu.

Mme la présidente. La parole est à M. Olivier Cadic, pour la réplique.

M. Olivier Cadic. Madame la ministre, 80% de 60%, cela fait 42% ! C'est pourquoi il me semblait important d'indiquer ce pourcentage. Je vous remercie d'avoir rappelé le rôle des CCE et des chambres de commerce à l'international. Il faut absolument qu'ils soient associés à la rédaction des appels d'offres, afin que toutes les problématiques soient prises en compte, au-delà du prix proposé par le moins-disant.

Nous avons réellement besoin de réconcilier nos entreprises avec l'Agence française de développement. Je veux saluer l'arrivée de Christophe Lecourtier à la direction de l'institution, qui donne toutes les garanties de compréhension de ces sujets. Je l'encourage à réussir ce que nos entreprises attendent depuis longtemps !

Mme la présidente. La parole est à M. Cyril Pellevat.

M. Cyril Pellevat. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, l'aide publique au développement n'est évidemment pas une obligation légale des pays qui la mettent en œuvre. Elle résulte d'un souhait volontaire et profondément humain des pays les plus riches d'aider les pays les plus pauvres à se développer, pour qu'ils les rattrapent autant que possible.

L'existence de ces transferts financiers et des compétences est nécessaire aux pays du Nord comme à ceux du Sud. Un déséquilibre trop important entre ces pays peut entraîner, d'un côté, des situations de prédation économique et, de l'autre, des situations de grande pauvreté à l'origine de migrations.

Depuis près de dix ans, la France a fait le choix d'augmenter considérablement son aide publique au développement, se plaçant ainsi parmi les plus gros contributeurs du monde. Rappelons-nous, mes chers collègues, que les crédits de la mission " Aide publique au développement " ne représentaient que 2 milliards à 3 milliards d'euros sous les quinquennats des présidents Sarkozy et Hollande… Elle a finalement vu ses crédits augmenter de 92% entre 2018 et 2024, pour atteindre 6 milliards d'euros.

Toutefois, comme à l'époque de la crise des subprimes, la crise budgétaire que nous connaissons depuis 2024 a entraîné la diminution des crédits de cette mission, qui s'élèvent désormais à environ 4,5 milliards d'euros. C'est un montant toujours considérable, si on le compare à ce que nous faisions il y a quelques années et à ce que font nos partenaires occidentaux.

Dans le contexte budgétaire extrêmement défavorable que nous avons connu à partir de 2024, des ajustements étaient absolument nécessaires. Fidèles à leur position, les sénateurs de mon groupe avaient appelé à faire porter aussi peu que possible l'effort budgétaire sur une augmentation de la fiscalité et à privilégier une baisse des dépenses publiques non régaliennes de l'État.

De façon responsable, cette chambre avait adopté une baisse de certaines dépenses publiques, dont l'aide publique au développement. Cependant, nous insistons sur la nécessité de maintenir son enveloppe, sans la diminuer à nouveau : d'abord, parce qu'il existe de très nombreuses autres ressources d'économie à solliciter – des réformes structurelles doivent être désormais menées pour réaliser des économies dans les domaines ministériels ou régaliens – ; ensuite, parce qu'il ne faut pas renier les engagements budgétaires que nous avons pris envers nos partenaires internationaux.

La responsabilité de la France est de permettre, par son action, que les pays les plus pauvres puissent sortir leur population de la pauvreté. Pour aider les pays en voie de développement, la priorité me semble être d'encourager l'éducation et le développement économique. Ainsi, le chômage structurel de ces pays, et en priorité celui qui touche leur jeunesse, baissera.

Ce développement économique donnera de l'emploi et un salaire aux populations concernées, et créera un cercle vertueux. Une fois leur économie développée, les États bénéficiaires de l'AFD disposeront d'une base taxable qui leur donnera des moyens budgétaires. Ils pourront ainsi financer des infrastructures énergétiques et routières, ainsi que des hôpitaux, entre autres.

Il convient de saluer la signature, le 9 avril dernier, du consensus d'Abidjan par de nombreux pays africains, sous l'égide de la Banque africaine de développement (BAD).

Ces pays ont pris acte du désengagement de nombreux États dans l'aide publique au développement qu'ils leur fournissaient, à commencer par les États-Unis. Collectivement, ils ont fait le choix d'organiser la manière dont le capital et le risque sont mobilisés, structurés et déployés au service du développement africain : concrètement, ils ont décidé de mettre à disposition l'épargne domestique significative du continent, estimée à 4 000 milliards de dollars, pour assurer celui-ci.

Les efforts conjugués des pays africains, avec le soutien de pays qui, comme la France, sont toujours engagés dans l'APD, devraient permettre un développement vertueux de ces pays.

C'est bien le rôle de la France d'accompagner l'essor de ces pays. Si le budget dévolu à l'aide publique au développement ne peut pour l'heure être augmenté, il convient au moins de ne plus le réduire.

La France, contrairement à d'autres États occidentaux, prend sa pleine part de responsabilité dans le développement des pays qui ont besoin de cette aide, et cela doit continuer. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP. – M. Michel Canévet applaudit également.)

Mme la présidente. La parole est à Mme la ministre déléguée.

Mme Eléonore Caroit, ministre déléguée auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargée de la francophonie, des partenariats internationaux et des Français de l'étranger. Je salue l'esprit de responsabilité qui vous anime, monsieur le sénateur. Vous avez rappelé un certain nombre de vérités qui sont aujourd'hui trop souvent occultées, au sein d'un débat sur l'aide publique au développement polarisé et instrumentalisé.

Oui, nos budgets ont baissé. Oui, il faut les maintenir désormais, car ils jouent un rôle extrêmement important dans l'économie du développement, qui repose sur les entreprises françaises répondant aux appels d'offres et sur le tissu associatif.

Ces budgets permettent aussi à la France d'avoir de l'influence à l'étranger – je rappelle qu'il existe une véritable concurrence en matière de développement – et répondent à des besoins essentiels, dans un monde où les crises se multiplient et où certains de nos partenaires font le choix, voulu et mesuré, de se retirer.

Ce n'est pas le cas de la France. Nous avons fait preuve de responsabilité budgétaire. Nous devons maintenant continuer à travailler avec le soutien des parlementaires, chargés d'évaluer ces politiques publiques, pour les orienter, renforcer toujours plus leur impact et leur efficacité, et lutter contre la fragmentation.

Je vous remercie de vos propos et de votre soutien, monsieur le sénateur.

Mme la présidente. La parole est à M. Christian Cambon. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains. – M. Marc Laménie applaudit également.)

M. Christian Cambon. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, au cours de ses soixante-quinze années d'existence, l'aide publique au développement s'est imposée comme un pilier de la solidarité internationale. Ce pilier demeure essentiel, indispensable même, mais, comme d'autres composantes de l'ordre international, il traverse actuellement une crise profonde.

C'est le cas, d'abord, parce que l'APD ne constitue plus le centre de gravité des flux financiers à destination des pays en voie de développement : elle n'est désormais qu'un levier parmi d'autres, dans un paysage profondément transformé par les investissements privés, les transferts des diasporas ou l'émergence de nouveaux bailleurs. Et, ensuite, parce que cette évolution reflète la bascule du monde : les grands équilibres économiques sont bouleversés et de nouveaux enjeux globaux s'imposent.

Au-delà du brutal retrait américain, cette bascule est d'abord le fruit de décennies de difficultés budgétaires et d'endettement dans les pays occidentaux, notamment en France. Même si cette dernière parvenait à se désendetter, elle ne pourrait retrouver rapidement des niveaux comparables à ceux de 2023. L'aide au développement atteignait alors un montant record de 223 milliards d'euros à l'échelon mondial et de 15,2 milliards d'euros à l'échelon français.

Derrière tout cela, une autre crise – sans doute la plus profonde – existe : une crise de confiance. À l'heure où chaque dépense publique est scrutée, la légitimité et l'efficacité de l'APD n'apparaissent plus toujours clairement aux yeux des Français, notamment en Afrique.

Depuis les années 1960, le continent africain a bénéficié d'un effort international équivalent à plusieurs dizaines de plans Marshall. Pourtant, il demeure celui où la pauvreté recule le plus difficilement.

Bien sûr, il serait injuste de ne retenir que ce constat, car d'innombrables projets y ont été menés de manière absolument remarquable. Ils ont amélioré et sauvé la vie de millions d'êtres humains. Avant leur quasi-extinction, certains programmes américains de vaccination sauvaient par exemple une personne toutes les dix secondes : d'ici à 2030, au moins 600 000 vies pourraient être sauvées ou, au contraire, ignorées – n'oublions jamais cette réalité.

À l'échelle macroéconomique, les politiques de développement n'ont malheureusement pas toujours tenu leurs promesses. Dans le même temps, nos concitoyens peinent à percevoir les bénéfices de cette politique pour la France, non seulement en matière de rayonnement – notre influence a parfois suivi une courbe inverse à celle des crédits engagés –, mais aussi en matière de coopération, avec des résultats décevants sur les enjeux migratoires ou sécuritaires.

À cela s'ajoute la nature déroutante de certains projets déconnectés des réalités locales, qui ont érodé l'adhésion des Français comme celle des bénéficiaires. Reconnaissons-le, l'APD a développé certaines conditionnalités, certaines finalités, qui sont désormais perçues par les populations locales au mieux comme décalées, au pire comme une volonté de porter atteinte à leur propre souveraineté.

Ainsi, une distance s'est peu à peu installée. Toutefois, elle ne doit pas se traduire par la tentation du retrait. Bien sûr, il faut poursuivre notre effort en matière d'aide publique au développement. Sinon, ce serait contraire à notre devoir moral comme à la préservation de nos intérêts, face à des migrations incontrôlées ou à des idéologies qui se nourrissent du désespoir des hommes.

Mais la distance que j'évoquais nous oblige à une remise en question profonde, autour d'une exigence simple : la pertinence.

Je pense, en premier lieu, à la pertinence des objectifs. Cela suppose d'admettre un préalable : à elle seule, l'APD ne crée pas le développement. Elle peut en soutenir la dynamique, l'amplifier, mais certainement pas la créer. Nous devons aussi accepter un cadre clair : une politique financée par les Français doit contribuer plus directement aux priorités de la France.

En second lieu, il faut considérer la pertinence des actions. À l'heure où nos moyens sont contraints, nos efforts doivent être ciblés, d'abord sur le plan géographique, vers les pays qui en ont le plus besoin et dont le développement engage directement nos intérêts. Je veux bien sûr parler des pays africains.

N'oublions pas que, en 2050, un habitant de la planète sur quatre sera africain. Or la géographie est têtue : l'Europe sera toujours voisine de l'Afrique et notre avenir sera donc toujours lié au sien, aux potentialités qu'il offre comme aux risques qu'il présente.

Il nous faudra ensuite mieux cibler notre action sur le plan thématique, en renonçant à vouloir tout financer et en revenant à certains fondamentaux : l'aide humanitaire, qui se justifie par elle-même, et les besoins de base, qui restent une priorité – aider à se nourrir, à se soigner, à s'éduquer, à accéder à l'eau et à l'énergie. Il s'agit de redonner ses lettres de noblesse à la coopération technique et à la coopération décentralisée.

Voilà des objectifs simples, mais décisifs. Au-delà, prenons conscience qu'en dépit de ses difficultés et de ses contrastes, l'Afrique connaît une croissance qui sera bientôt supérieure à celle de l'Asie. Il y a là un formidable potentiel de croissance que nous devons anticiper dès maintenant.

Profitons donc de la voilure budgétaire de l'APD, nouvelle et restreinte, pour soutenir les investissements privés sur ces marchés et inciter nos entreprises à y exporter, à s'y implanter ou à y coproduire avec des entreprises africaines.

Enfin, interrogeons notre propre organisation. Au fil du temps, les structures se sont empilées, les acteurs se sont multipliés, les canaux ont proliféré et les responsabilités se sont diluées. Il devient indispensable de rationaliser ce maquis institutionnel, depuis les tutelles jusqu'au sujet essentiel de l'évaluation. Cette dernière ne manque pas, mais elle souffre d'une absence de suivi au plus haut niveau. Elle peine toujours à fournir aux Français un panorama intelligent des actions entreprises et de leurs retombées.

Le Sénat, vous le savez, fut à l'origine de la commission d'évaluation de l'aide publique au développement (CEAPD) qui, après maintes péripéties, vient enfin d'entamer ses travaux. Je forme le vœu qu'elle nous apporte, dans ce domaine, une contribution décisive.

Madame la ministre, mes chers collègues, l'aide publique au développement dit quelque chose d'une nation, de sa capacité à voir loin, à anticiper. Elle traduit aussi la place et le rôle qu'un pays se choisit dans le monde.

Certes, le moment que nous vivons est exigeant. Il nous oblige à sortir des habitudes, à dépasser les cadres existants et à assumer des choix, mais il est aussi porteur d'une opportunité : celle de redonner du sens et de la légitimité à notre politique de développement ; surtout, celle de repenser une action chamboulée par les évolutions du monde mais qui devient, de ce fait, toujours plus fondamentale. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UC. – MM. Marc Laménie et Thani Mohamed Soilihi applaudissent également.)

Mme la présidente. La parole est à Mme la ministre déléguée.

Mme Eléonore Caroit, ministre déléguée auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargée de la francophonie, des partenariats internationaux et des Français de l'étranger. Je vous remercie, monsieur le sénateur, d'avoir posé un cadre clair et lucide sur les défis auxquels nous devons faire face. Aujourd'hui, il est évident qu'il y a une crise de légitimité et une véritable désinformation au sujet de l'utilité de l'aide publique au développement, de son emploi et surtout de l'importance qu'elle a en matière de protection des intérêts des Français.

Cette crise de légitimité existe en France, comme on l'observe dans de nombreux médias et de nombreux discours politiques, mais elle existe aussi à l'étranger, dans le cadre d'une politique qui n'a pas toujours été claire et lisible.

Vous avez également évoqué le sujet de la fragmentation, qui est bien réel. Certains pays, lorsqu'ils mettent en place leur politique de développement, font face à plus d'une centaine d'agences de développement, d'agences internationales multilatérales ou de bailleurs de fonds : quelle perte de temps inacceptable et incompréhensible !

C'est précisément la raison pour laquelle, dans un contexte contraint, avec toutes les difficultés que nous connaissons, mais aussi avec l'envie de relever tous les défis, j'ai présidé les 29 et 30 avril derniers à Paris, le G7 développement.

À cette occasion, 70% des bailleurs de l'APD mondiale, dont les pays du G7 et l'Union européenne, se sont mis d'accord pour cosigner un communiqué unique – nous sommes parvenus à l'obtenir, malgré les difficultés – énonçant plusieurs principes : lutte contre la fragmentation, renforcement de la souveraineté des pays à l'origine des demandes d'aide publique et diversification des sources de financement.

L'idée est de disposer de toujours plus de leviers pour maintenir la solidarité. La question de la vulnérabilité a aussi été évoquée dans ce communiqué.

Vous avez parlé de l'Afrique. Nous entendons évidemment préserver les politiques qui lui sont destinées. Le temps de parole m'est compté, monsieur le sénateur, mais j'espère pouvoir détailler davantage les engagements qui ont été pris dans le cadre du G7 développement.

Mme la présidente. La parole est à M. Christian Cambon, pour la réplique.

M. Christian Cambon. Je pense que tout le monde, dans cet hémicycle, s'accorde sur la nécessité à la fois morale, économique et sociale de l'aide au développement, telle que nous l'entendons.

L'aide publique au développement a aussi des adversaires. Nous connaissons tous le rôle et la portée de certains propos relayés sur les réseaux sociaux : ils ont fait beaucoup de mal en rapportant des informations souvent erronées et imprécises.

Il est essentiel d'évoquer la nécessité de mieux communiquer et de mieux faire partager l'intérêt de l'APD dans l'opinion publique à la veille de grandes échéances politiques. Dans ces conditions, la CEAPD, qui permettra de montrer que chaque euro dépensé va bien à l'aide au développement, est la bienvenue. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

Mme la présidente. La parole est à M. Thani Mohamed Soilihi.

M. Thani Mohamed Soilihi. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, je le dis avec gravité : nous prenons une très mauvaise direction. À force d'affaiblir l'aide publique au développement, nous fragilisons une politique qui n'est ni un luxe ni une dépense accessoire. (Mme Sophie Briante Guillemont acquiesce.) Elle est, au contraire, un véritable outil stratégique pour la France.

L'aide publique au développement, ou plutôt l'investissement solidaire et durable (ISD), est une politique de stabilité, de prévention, d'influence et de solidarité. La réduire sans cesse, la caricaturer comme une générosité naïve, c'est oublier qu'elle sert directement nos intérêts.

Lorsque l'on baisse l'effort de solidarité internationale, on ne réalise pas d'économies durables : on prépare des crises plus coûteuses, demain, et on fragilise notre sécurité, notre influence et notre capacité d'action dans le monde.

S'agissant par exemple des migrations – dans l'hypothèse où l'on souhaite traiter sérieusement de ce sujet –, dès lors qu'il n'existe ni école, ni emploi, ni accès à l'eau, ni perspectives économiques, les populations se déplacent.

La plupart des migrations s'effectuent à l'échelle régionale, mais, lorsque les pays voisins eux-mêmes sont fragilisés, la pression finit par se déplacer plus loin, vers le nord par exemple. La réduction de l'aide au développement ne règle donc pas les causes profondes des migrations forcées : au contraire, elle les aggrave.

Par conséquent, investir dans le développement, c'est aussi investir dans la stabilité !

Vient ensuite l'enjeu sanitaire. On parle beaucoup d'Ebola en ce moment, et les crises récentes nous ont rappelé qu'une épidémie qui n'est pas contenue à temps peut rapidement dépasser les frontières.

L'APD finance des systèmes de santé, des campagnes de prévention, des chaînes logistiques et des capacités de surveillance épidémiologique. Autrement dit, elle permet de sauver des vies et d'agir en amont, plutôt que de subir les conséquences des crises plus tard, dans l'urgence et à un coût bien plus élevé.

Un autre enjeu concerne nos outre-mer. L'APD peut et doit renforcer la coopération régionale autour de nos territoires ultramarins, au travers de partenariats économiques, sanitaires, environnementaux ou éducatifs avec les pays voisins.

Il faut cesser de penser nos outre-mer comme des périphéries oubliées et plutôt commencer à les voir comme des avant-postes français dans l'océan Atlantique, dans l'océan Indien et dans l'océan Pacifique.

M. Christian Cambon. Très bien !

M. Thani Mohamed Soilihi. Faire de l'APD un levier de coopération régionale, c'est aussi renforcer la place de la France dans ces espaces stratégiques.

Se pose enfin, et surtout, une question de responsabilité. La France ne peut défendre une vision du monde fondée sur la stabilité, la coopération et les droits humains tout en se désengageant des grandes solidarités internationales. Notre influence tient aussi à notre capacité à agir, à soutenir et à prévenir les crises, plutôt qu'à les regarder de loin.

Je profite également de mon temps de parole pour continuer de lutter contre certaines caricatures circulant sur le sujet. L'APD, ce n'est pas simplement " de l'argent donné ". Une part très importante de l'activité de l'Agence française de développement (AFD) – 80 % – repose sur des prêts, et cet outil suscite aussi des retours économiques et financiers pour l'État.

Je me permets ainsi de préciser que l'AFD a dégagé en 2025 un résultat net de 388 millions d'euros, avec le reversement d'un dividende de 25% à l'État, et que ses activités ont suscité près de 8 milliards d'euros de retombées économiques pour nos entreprises entre 2020 et 2024. L'APD est donc à la fois un instrument diplomatique et stratégique et un outil qui produit des effets économiques.

Pour autant, j'en conviens, défendre l'APD ne signifie pas défendre le statu quo. Nous devons être plus exigeants quant à l'efficacité de notre aide, à son évaluation et à ses priorités.

La mise en place de la commission d'évaluation a constitué un bon début, et nous devons continuer à nous assurer que notre aide est conditionnée à des engagements clairs, qu'il s'agisse de la transition écologique, de la lutte contre le terrorisme, de la coopération migratoire ou encore du respect des partenariats internationaux.

La France doit soutenir des partenariats solides, équilibrés et fondés sur des engagements réciproques. Notre aide doit renforcer les coopérations qui contribuent concrètement à la stabilité, au développement et à une relation de confiance durable avec notre pays.

Voilà la ligne que je défends, avec une aide plus ambitieuse et plus exigeante ; une aide qui protège, stabilise, prévient les crises et renforce la place de la France dans le monde.

Au fond, la question qui nous réunit ce soir est simple : voulons-nous simplement réagir aux crises lorsqu'elles surviennent ou souhaitons-nous encore être capables de les prévenir et d'agir sur le cours du monde ?

Pour ma part, je choisis la France qui assume son rôle et qui ne renonce pas à son influence. (Applaudissements sur les travées des groupes GEST et RDSE. – M. Pascal Savoldelli applaudit également.)

Mme la présidente. La parole est à Mme la ministre déléguée.

Mme Eléonore Caroit, ministre déléguée auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargée de la francophonie, des partenariats internationaux et des Français de l'étranger. Monsieur le sénateur, je voudrais avant tout vous remercier d'avoir rappelé ce contexte général et l'importance de l'aide publique au développement.

Comme vous l'avez indiqué, une partie de cette aide est accordée sous forme de prêts. Une fois encore, même lorsqu'elle est apportée sous forme de dons, l'aide reste un investissement : tout argent donné est de l'argent investi, parce que le coût de l'inaction est dix fois plus élevé que celui de l'action et parce qu'il existe un effet de levier extrêmement important, comme certains de vos collègues l'ont rappelé.

Je tiens aussi à saluer votre action en faveur des outre-mer et à souligner que l'intégration de ces derniers est essentielle : l'investissement réalisé en matière de développement ne doit pas laisser de côté ces territoires français répartis aux quatre coins du monde.

En outre, notre engagement est plein et entier, afin de maintenir une politique de solidarité qui permette de répondre aux crises qui se multiplient et s'amplifient, tout en maintenant une politique de long terme, fondée sur la prévention et l'investissement durable.

Cette politique implique également une mobilisation des fonds domestiques, qu'il s'agisse d'ailleurs de fonds publics ou de fonds privés, afin que ces projets soient non pas décorrélés de la réalité d'un pays, mais constituent au contraire des investissements inscrits dans le cadre d'une stratégie pleinement définie et pilotée par les récipiendaires, car tel est bien l'objectif.

Nos partenaires valident d'ailleurs cette orientation. Tel a été le cas lors du sommet Africa Forward, qui s'est tenu deux semaines plus tôt et qui a réuni quarante-neuf délégations de pays africains, dont trente-quatre chefs d'État et de gouvernement. Tous ont salué l'importance de ces partenariats mutuellement bénéfiques, dans le cadre desquels les pays concernés prennent l'initiative de demandes, auxquelles nous répondons, ce qui débouche sur des projets menés dans leur intérêt, mais aussi dans celui des Françaises et des Français.

Mme la présidente. La parole est à M. Thani Mohamed Soilihi, pour la réplique.

M. Thani Mohamed Soilihi. Madame la ministre, je vous remercie de vos propos.

Il ne faut pas que nous nous payions de mots : si nous sommes tous ici convaincus de l'utilité et de l'efficacité de l'aide publique au développement, tel n'est pas le cas dans le reste de notre pays.

Le travail de persuasion et d'explication en direction de nos concitoyens qu'évoquait tout à l'heure le président Cambon doit impérativement être poursuivi, afin d'expliciter les fondamentaux de l'aide publique au développement.

Par ailleurs, il faut que cette parole soit partagée par tous les membres du Gouvernement, et non pas simplement par les convaincus en la matière.

Enfin, au Parlement, j'aimerais que la question de l'aide publique au développement dépasse le stade des débats et aboutisse à un texte discuté en commission mixte paritaire, puisque c'est dans cette instance que les choses se décident, en l'absence du Gouvernement, avec le même nombre de sénateurs et de députés.

Je forme donc le vœu que la question de l'aide publique au développement s'impose dans l'agenda politique et aille jusqu'au stade d'une commission mixte paritaire.

M. Christian Cambon. Très bien !

Mme la présidente. La parole est à M. Patrice Joly. (Applaudissements sur les travées du groupe SER.)

M. Patrice Joly. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, dans un monde devenu plus instable, plus brutal et plus imprévisible, notre politique d'aide publique au développement n'est pas un luxe : elle est une nécessité stratégique, et cela pour plusieurs raisons.

Premièrement, le contexte international l'impose. Les pandémies, les catastrophes climatiques et les crises humanitaires ignorent les frontières ; ce qui frappe ailleurs finit toujours par nous atteindre. Face à ces défis globaux, la réponse ne peut être que collective, coordonnée et ambitieuse ; la France, puissance d'équilibre, a une responsabilité particulière.

Cette politique est une fierté pour nos compatriotes, mais aussi un choix pleinement assumé : oui, notre aide est profondément politique, parce qu'elle exprime une certaine idée du monde.

Cette réalité se mesure concrètement. Sans aide publique au développement, des millions de vies seraient directement affectées : sans elle, 24 millions d'enfants n'auraient pas accès à une éducation décente ; sans elle, 135 millions de personnes seraient privées de soins ; sans elle, 65 millions d'enfants ne seraient pas vaccinés ; sans elle, 23 millions d'êtres humains n'auraient pas accès à l'eau potable ; sans elle, 59 millions de personnes n'auraient pas accès à des services essentiels.

Ces chiffres traduisent l'utilité concrète de notre action, rappellent l'ampleur de notre responsabilité et des besoins à satisfaire.

Deuxièmement, cette politique protège directement les Français : elle contribue à notre sécurité, à notre prospérité et à la stabilité de notre environnement international ; elle soutient des partenariats au service de nos intérêts stratégiques, économiques et migratoires ; elle permet aussi à nos entreprises de déployer leur savoir-faire dans des secteurs essentiels tels que les infrastructures, l'eau et l'énergie.

Citons à cet égard Suez, Veolia, Saint-Gobain, Alstom ou encore la RATP. On peut également songer aux entreprises du bâtiment et travaux publics (BTP), dont Vinci, Colas, Razel-Bec, ainsi qu'aux nombreux bureaux d'études qui font rayonner l'ingénierie française.

L'aide publique au développement est non pas une dépense réalisée à perte, mais un investissement lucide dans notre avenir commun. Dès lors, le véritable débat porte à la fois sur son existence et sur son efficacité.

Comment peut-on renforcer l'efficacité d'une politique dont on réduit les moyens financiers et humains ? Comment comprendre la neutralisation annoncée – par rapport aux crédits votés – de 50 millions d'euros, dont 30 millions d'euros pour le seul dispositif " Initiatives des organisations de la société civile ", fragilisant ainsi des acteurs pourtant essentiels ?

Ces organisations sont souvent les premières à agir sur le terrain, au plus près des populations. Elles connaissent les réalités locales, les besoins et les urgences : les affaiblir, c'est fragiliser l'efficacité même de notre action.

Ces arbitrages posent d'autant plus question qu'ils interviennent après le vote du Parlement et interrogent quant à la portée de nos débats budgétaires à venir. Nous sommes loin des ambitions et des objectifs de la loi du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales.

Dans ces conditions, comment ne pas craindre que le Gouvernement ne procède pas au versement de la seconde vague d'engagements financiers prévue au titre des programmes 110 et 209 ? Madame la ministre, vous nous rassurerez !

Une autre question a trait à la transformation annoncée de l'AFD en un outil principalement dédié aux prêts, plutôt qu'aux dons. En privilégiant les prêts, nous risquons d'alourdir la dette des pays les plus fragiles, alors même que les dons permettaient de soutenir des politiques publiques essentielles, sans aggraver leur situation financière.

L'AFD deviendrait ainsi une véritable banque d'investissement, privilégiant inévitablement les projets les plus rentables au détriment des pays ayant le plus besoin d'aide. Je pense à plusieurs États d'Afrique centrale, en particulier à la République démocratique du Congo et au Cameroun. Nous sommes, là encore, bien loin des propos tenus par le Président de la République lors de son déplacement au Kenya il y a quelques jours.

Ce basculement conduirait à envisager différemment notre politique d'aide au développement, en passant d'une logique de solidarité à une logique financière.

Par ailleurs, qu'en est-il de la feuille de route du nouveau directeur de l'AFD, qui n'a pas été présentée lors du dernier conseil d'administration de l'Agence ?

Les organisations syndicales, dont la CGT, alertent sur le manque de transparence entourant le plan de recettes et d'économies, qui pourrait désormais inclure un important plan de départs volontaires. Elles mettent également en garde contre les conséquences des coupes budgétaires : abandon de projets, désorganisation des équipes et surcharge de travail pour les agents restant en poste.

En outre, alors même que les enjeux sont aujourd'hui internationaux – flux migratoires, enjeux climatiques, etc. –, comment peut-on évacuer la question du multilatéralisme qui constitue le moyen le plus efficace de coordonner les actions de développement ? Comment réenclencher une dynamique, notamment avec nos partenaires européens ?

Au-delà des chiffres et des stratégies, il existe une question encore plus fondamentale : celle de notre humanité. Que disons-nous de nos valeurs si nous renonçons à agir face à des inégalités qui condamnent des millions d'êtres humains à la famine et à la misère ?

L'aide publique au développement n'est pas seulement un outil humanitaire, c'est aussi un levier diplomatique majeur. Elle porte les valeurs de la République – liberté, égalité, fraternité, mais aussi solidarité et humanisme. Elle contribue à un monde plus stable et plus juste, donc plus sûr.

Les déséquilibres du monde nourrissent les crises que nous subissons. Le changement climatique, les conflits pour les ressources, les inégalités de développement alimentent les migrations contraintes. L'Histoire nous enseigne que l'on migre non pas par choix, mais par nécessité. Si nous voulons agir à la racine, c'est dans le développement que nous devons investir.

Il y a plus de cinquante ans, les pays riches s'étaient engagés à mobiliser 0,7% de leur revenu national brut (RNB) pour l'aide publique au développement. Peu d'entre eux ont atteint cet objectif, et la France n'a jamais tenu cet engagement.

Il s'agit pourtant non pas d'un symbole, mais d'un choix de lucidité : permettre à chacun de se nourrir, de se loger, de se soigner et de s'émanciper par l'éducation, c'est aussi garantir notre sécurité collective contre les pandémies, guerres et famines.

Aider au développement, c'est prévenir les crises de demain.

Mes chers collègues, nous sommes à un moment de vérité. Face à l'accumulation des crises, face au recul de certains partenaires internationaux – je pense en particulier aux choix récents des États-Unis –, face aux tentations du repli, une question s'impose : quelle doit être la place de la France ?

Devons-nous réduire notre ambition, au risque de renoncer à notre influence ? Ou devons-nous, au contraire, réaffirmer avec force une politique à la hauteur des enjeux du siècle, en redonnant à l'AFD et à nos organisations de la société civile les moyens d'agir ?

Aussi, madame la ministre, permettez-moi de vous poser trois questions.

Tout d'abord, le Gouvernement entend-il procéder à la seconde vague des versements au titre des programmes 110 et 209 ?

Ensuite, le Gouvernement entend-il cesser la réduction des moyens de l'aide publique au développement dès le prochain budget ?

Enfin, à l'approche du sommet du G7 que la France accueillera à Évian en juin prochain, quelles actions concrètes la France entend-elle porter pour mobiliser ses partenaires – sur le plan financier, et pas seulement sur celui des principes ! –, face à l'ampleur des besoins en matière de développement ? (Applaudissements sur les travées des groupes SER et GEST. – M. Pascal Savoldelli applaudit également.)

Mme la présidente. La parole est à Mme la ministre déléguée.

Mme Eléonore Caroit, ministre déléguée auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargée de la francophonie, des partenariats internationaux et des Français de l'étranger. Monsieur le sénateur, de nombreux éléments ont déjà été abordés au cours de la discussion. J'aimerais vous apporter une réponse plus spécifique, en revenant sur ce que nous entendons faire et sur ce que nous avons déjà réussi à obtenir dans le cadre du G7.

Par les temps qui courent, la réunion d'un G7 n'était pas une évidence, car certains de nos amis s'engagent dans des directions radicalement opposées aux nôtres. Les États-Unis, pour ne pas les nommer, ont ainsi décidé, il y a quelques mois, de démanteler purement et simplement leur principal outil d'aide au développement, l'Usaid (United States Agency for International Development). Et même s'ils continuent à investir dans le développement, cet abandon brutal d'un certain nombre de projets a eu un impact considérable sur le terrain.

J'en veux pour preuve la République démocratique du Congo, que vous citiez : la fin des financements américains, qui représentaient 75 % des fonds dédiés à la santé, a eu un impact, notamment sur les dispositifs de prévention et l'alerte, comme nous le constatons avec la crise actuelle liée au virus Ebola.

Malgré ce contexte, nous avons réussi à les associer à un communiqué conjoint portant sur la nécessité de réformer l'architecture globale de l'investissement en matière de développement, avec, une fois encore, l'objectif d'une plus grande souveraineté pour les pays demandeurs et récipiendaires de cette aide, ainsi que le souci d'un impact plus fort sur l'aide et sur la mobilisation de capitaux.

Les capitaux domestiques, tout comme les fonds diasporiques, doivent en effet être bien mieux utilisés : si lesdits fonds représentent une masse considérable, force est de constater qu'ils sont indûment taxés par les entreprises qui les gèrent.

Par ailleurs, nous parvenons à mobiliser des partenaires tels que les États-Unis sur des projets concrets, avec des engagements concernant le sarcophage de Tchernobyl, par exemple. J'en veux aussi pour preuve le système d'alerte précoce aux catastrophes climatiques, alors même que les Américains refusent de parler de climat : c'est dire que nous sommes en mesure de mobiliser, d'alerter et de rallier d'autres pays à notre démarche, dans un contexte qui reste difficile.

En effet, nos points de vue divergent, notamment avec l'administration américaine, mais pas uniquement, car d'autres pays qui continuent à croire en l'aide publique au développement décident de coupes drastiques dans leurs budgets.

S'y ajoute la multiplication des crises : selon un récent rapport du Programme des Nations unies pour le développement (Pnud), la prolongation du blocage du détroit d'Ormuz exposerait 45 millions de personnes à un risque de famine sévère.

Mme la présidente. Il faut conclure, madame la ministre déléguée.

Mme Eléonore Caroit, ministre déléguée. C'est dire que nous agissons dans un contexte extrêmement complexe.

Mme la présidente. La parole est à M. Patrice Joly, pour la réplique.

M. Patrice Joly. Madame la ministre, je ne doute absolument pas de votre détermination, mais j'aimerais que celle-ci puisse, de la part du Gouvernement, se traduire par des actes, par des moyens spécifiques et par des moyens financiers.

Vous n'avez pas répondu à ma question concrète : allons-nous cesser effectivement ces réductions budgétaires et réenclencher, à partir de l'année prochaine, une nouvelle dynamique d'accompagnement de pays dont les besoins en termes de développement et d'accompagnement sont liés à leurs difficultés spécifiques ?

Par ailleurs, s'agissant de l'avenir, vous n'avez pas non plus répondu à la question des versements effectifs des crédits dédiés aux organisations de la société civile.

Mme la présidente. La parole est à M. Pascal Savoldelli.

M. Pascal Savoldelli. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, ce débat se tient dans un contexte marqué par des bouleversements majeurs.

Le capitalisme mondialisé est entré dans une crise profonde, où l'usage de la force se multiplie. À Gaza, un peuple est affamé, bombardé et déplacé sous les yeux du monde entier. Au Soudan, c'est la famine qui s'invite dans une guerre de procuration menée par une minorité de puissants dans la région. Au Liban, en Ukraine, en République démocratique du Congo, les conflits s'enlisent. Partout, les conséquences du dérèglement climatique frappent d'abord ceux qui n'en sont pas responsables.

Et pendant que les peuples paient le prix des guerres, de la spéculation et de l'accaparement des richesses, les accords de libre-échange continuent d'organiser la mise en concurrence des travailleurs, le pillage des ressources et la dépendance économique des pays du Sud.

Les plans d'ajustement structurel imposés par les institutions de Bretton Woods ont, depuis les années 1980, détruit les capacités fiscales, les services publics et les industries naissantes dans les pays du Sud. Les accords de libre-échange sont le prolongement de cette logique. Tous ces facteurs font que tant de pays en sont réduits à dépendre de l'aide au développement.

Enfin, les États-Unis ont ouvert une nouvelle séquence de chaos. Alors qu'ils fournissaient 65 milliards de dollars d'aide publique au développement et près de 42% des financements humanitaires mondiaux, le démantèlement de l'Usaid, décidé par l'administration nord-américaine, s'est fait au détriment de millions de vies.

Selon des projections publiées dans The Lancet, ce retrait pourrait entraîner jusqu'à 14 millions de décès évitables d'ici à 2030, dont 4,5 millions d'enfants de moins de 5 ans. Les conséquences sont déjà dramatiques : arrêt de programmes de vaccination, de nutrition et de lutte contre le VIH et fermeture de services de santé.

C'est le même impérialisme qui a organisé la dépendance qui, aujourd'hui, coupe la perfusion. C'est ce que j'appelle la double peine ! Les premières victimes sont les précaires, les femmes, les enfants et les réfugiés.

Face à ce recul historique, la France aurait pu porter une autre vision du monde, indépendante et multilatéraliste. Elle aurait pu, a minima, réaffirmer l'objectif voté par la représentation nationale en 2021, c'est-à-dire consacrer 0,7% de notre revenu national brut à l'aide publique au développement, et défendre une vision universaliste de la solidarité.

Il s'agit non pas de polémiquer, madame la ministre, mais de rappeler les faits, puisque vous avez choisi une direction inverse au travers de coupes successives : 742 millions d'euros en 2024, quelque 1,3 milliard d'euros en 2025 et 700 millions d'euros en 2026. Au total, en deux ans, plus de 2 milliards d'euros ont été retirés à la politique de développement.

L'erreur politique de ce gouvernement est d'autant plus éclatante que celui-ci transforme, depuis 2024, l'aide en un instrument financier, comme vous l'avez évoqué. Ainsi, tout en augmentant le recours aux prêts de l'AFD, la France retire plus de 2,09 milliards d'euros de dons réels depuis deux ans. Entre 2019 et 2023, plus de 2,5 milliards d'euros de marchés financés par l'AFD ont bénéficié à des entreprises françaises.

Enfin, l'aide devient un instrument de politique migratoire. L'un des objectifs affichés de notre politique d'aide consiste à " aider nos partenaires à lutter contre l'immigration irrégulière ", et cela au détriment de l'objectif visant à soutenir des projets relatifs à l'eau, à l'hygiène et à l'assainissement.

Il est temps de changer de paradigme. Dans un contexte marqué par les crises de défiance légitime envers les anciens modèles de l'aide, l'APD doit devenir plus horizontale, madame la ministre.

Mon expérience en tant que président d'une fondation de solidarité avec le Mali et les Comores m'a enseigné que la coopération devait servir non pas à combler un prétendu manque de compétences au Sud, mais à créer des espaces d'intelligence partagée. En agissant ensemble, par choix et sur un pied d'égalité, on rapproche l'humain, on surmonte les défiances et on œuvre à une mondialisation de " l'humain et la planète d'abord ".

C'est pourquoi nous militons pour une APD qui consacre 10% de ses recettes à l'amélioration des systèmes fiscaux dans les pays du Sud et une part très majoritaire de ces dernières aux dons, plutôt qu'aux prêts, qui entretiennent l'endettement.

Dans la même logique, pourquoi ne pas engager également une démarche progressive d'interdiction d'importation de matières premières n'ayant fait l'objet d'aucune transformation dans certains pays exportateurs ?

Nous proposons également de réformer les droits de tirage spéciaux du FMI, afin qu'ils bénéficient réellement aux pays qui en ont besoin. Au sein du conseil des gouverneurs du FMI, la France peut peser en faveur d'une révision des conditionnalités, afin de les rendre plus favorables au progrès social et à la protection de l'environnement.

Notre principe, très éclairant pour la discussion de ce soir, a été résumé par Thomas Sankara dans une formule tout à fait parlante : " L'aide qui aide à se passer de l'aide ". (Applaudissements sur les travées des groupes CRCE-K et SER.)

Mme la présidente. La parole est à Mme la ministre déléguée.

Mme Eléonore Caroit, ministre déléguée auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargée de la francophonie, des partenariats internationaux et des Français de l'étranger. Monsieur le sénateur, je vous remercie de cette défense de l'aide publique au développement. Au cours de ce débat, j'ai eu l'occasion de dire à quel point j'y étais attachée et à quel point cette aide revêtait une importance déterminante pour notre pays, pour son influence et pour tout l'écosystème auquel elle bénéficie.

Toutefois, j'avoue avoir de la peine à vous suivre lorsque vous faites état d'une forme de corrélation ou de lien de cause à effet entre les accords de libre-échange et l'aide publique au développement.

Vous avez cité un certain nombre de chiffres. J'aimerais pour ma part vous donner deux exemples. Il se trouve que j'ai grandi dans les Caraïbes, en République dominicaine, avec pour voisin direct Haïti. Ce dernier pays fait partie de ceux qui ont le plus reçu d'aide publique au développement, d'investissements et de projets. Or il affronte toujours aujourd'hui des difficultés immenses.

Non loin de là, dans le même bassin des Caraïbes, le Venezuela, qui était l'un des pays les plus riches de l'Amérique latine lorsque j'étais enfant, se retrouve aujourd'hui enlisé dans une crise profonde, avec plus de 77% de sa population dans un état d'extrême pauvreté.

Ces situations n'ont rien à voir avec les accords de libre-échange, mais tout à voir avec la gouvernance, avec la façon dont les projets sont menés, avec la manière dont les fonds domestiques sont mobilisés et dont on répond aux attentes légitimes des peuples.

Je pense que la France tient son rang lorsqu'elle reste le cinquième pays bailleur d'aide publique au développement. Elle tient son rang dans un contexte complexe de constriction budgétaire. En effet, réduire la voilure de nos politiques publiques est un choix de responsabilité ; des économies sont réalisées dans tous les champs de l'action publique, dans l'intérêt des Françaises et des Français.

Je le répète, affirmer que les accords de libre-échange et le capitalisme mondial seraient la cause directe de la situation de dépendance et de précarité dans laquelle se trouvent certains pays me paraît pour le moins contestable.

Mme la présidente. La parole est à M. Pascal Savoldelli, pour la réplique.

M. Pascal Savoldelli. Madame la ministre, je n'ai pas bien compris votre réponse : vous n'avez pas du tout parlé de l'aide publique au développement.

Vous avez pris des exemples dont nous pourrions discuter, même si je n'ai pas le temps de revenir sur chacun d'entre eux et d'en retracer l'historique. Vous avez évoqué Haïti, à raison, car il s'agit d'un sujet très sensible, ainsi que le Venezuela. Mais tout de même, il faut dire les choses : au Congo, il s'agit du cobalt ; dans le détroit d'Ormuz, il s'agit du pétrole.

Nous avons pillé ces pays ! Nous les avons pillés, madame la ministre, nous leur avons pris leurs matières premières. Pourquoi vous ai-je demandé tout à l'heure de ne pas importer des produits que ces pays n'ont pas pu transformer ? Parce qu'il faut leur restituer ce qui leur appartient ! Cela vous paraît peut-être généreux ou naïf, mais ce n'est pas du tout le cas.

Mme Eléonore Caroit, ministre déléguée. Ce n'est pas ce que j'ai dit !

M. Pascal Savoldelli. Pour en revenir aux chiffres, j'ai notamment mentionné que vous aviez retiré à l'AFD 2,5 milliards d'euros en trois exercices budgétaires. Le propos n'a rien de polémique, madame la ministre : il est factuel.

Il faut alors l'assumer. Après trois exercices budgétaires marqués par une diminution de l'aide publique au développement, il est normal que des inquiétudes émergent et que l'on s'interroge : jusqu'où ce mouvement ira-t-il ?

Mme la présidente. La parole est à M. Guillaume Gontard. (Applaudissements sur les travées du groupe GEST.)

M. Guillaume Gontard. Madame la ministre, en effet, il est bien tard pour aborder un sujet aussi important. Mon collègue Akli Mellouli a parfaitement exposé tout à l'heure la trajectoire délétère que suit depuis trois ans l'aide publique au développement (APD) française, loin, très loin, de la loi du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales.

Nous avons malheureusement abandonné la théorie des 3D – défense, diplomatie, développement – qui prévalait en France jusqu'au premier quinquennat d'Emmanuel Macron. Une austérité budgétaire de courte vue, aveugle et abrutissante, est passée par là. L'aide publique au développement en a été la première victime.

Depuis la dissolution, nous n'avons même plus de ministre du développement, mais uniquement une ministre des partenariats. Vous le savez bien, madame la ministre : ce n'est pas seulement un symbole.

Notre politique de dons est en train de s'effondrer : 1 200 projets arrêtés ou rabotés et 15 millions de bénéficiaires concernés. Désormais, notre politique de prêts est à son tour menacée. De rabot budgétaire en rabot budgétaire, nous sommes en train d'attaquer l'os, à savoir l'Agence française de développement.

Notre inquiétude est grande et les orientations du nouveau directeur général de l'agence, M. Christophe Lecourtier, ne sont pas pour nous rassurer, tant celui-ci semble être tenu en courte bride par le Gouvernement, qui provoque la pénurie.

Dernier épisode en date, loin du contrôle parlementaire, l'AFD ne recevra pas en juin la seconde partie de ses crédits, car ceux-ci ont été réaffectés aux politiques de soutien mises en place contre la cherté des carburants. Affaiblir nos outils de pacification quand nos économies subissent de plein fouet les conséquences de la guerre, c'est le serpent qui se mord la queue !

Pendant ce temps, l'État, actionnaire unique de l'AFD, continue de percevoir ses dividendes, à hauteur de 20 % des bénéfices de l'agence, soit chaque année plusieurs dizaines, voire centaines, de millions d'euros. Au regard de la situation actuelle, l'État devrait pourtant renoncer à ces dividendes pour préserver les capacités d'autofinancement de l'agence.

On comprend, dès lors, le zèle du nouveau directeur à déployer un plan de recettes et d'économies préparé depuis plus d'un an et caractérisé par un déficit de transparence problématique.

Les huis clos entre la direction générale et les autorités de tutelle ont ainsi privé d'informations le conseil d'administration de l'agence, où siègent les parlementaires que nous sommes. Ce procédé constitue un manquement au principe de bonne gouvernance et un préjudice pour les législateurs, qui n'ont pu bénéficier, lors de l'examen du projet de loi de finances (PLF), de toutes les informations sur les conséquences des baisses de crédits de l'AFD.

Nous ignorions ainsi que, en plus du non-remplacement de certains départs en retraite, le plan d'économies prévoyait un plan de départs volontaires, lequel risque de désorganiser profondément l'agence ; les syndicats, CGT en tête, s'en émeuvent à juste titre.

Les coupes budgétaires emportent d'autres conséquences délétères : des projets sont conduits sans certitude que les financements seront au rendez-vous et se voient, par conséquent, abandonnés en fin de course.

Plus largement, nous observons un resserrement des objectifs de l'agence. Les dons disparaissent progressivement, de même que les prêts bonifiés aux États en difficulté. En conséquence, des politiques sociales et écologiques sont mises à mal. L'agence était l'un des principaux outils de l'action climatique de la France ; c'est de moins en moins le cas, et c'est un contresens terrible !

De plus en plus, à l'imitation de la politique délétère de Donald Trump, l'action de l'agence se concentre sur le soutien aux grandes entreprises françaises, pour leur permettre d'être compétitives et de remporter de grands marchés internationaux.

Nous déplorons cette politique. Nous refusons que l'AFD devienne une agence bancaire. Quel intérêt avons-nous à la transformer en un second Business France ?

Je le précise à l'intention de ceux qui soutiennent cette orientation, une telle stratégie ne rend en rien service à nos entreprises. Si ces dernières ne sont pas compétitives par elles-mêmes, demain, le prochain coup de rabot, qui ne manquera pas d'advenir, les fragilisera plus encore.

Nous constatons aisément la pente glissante sur laquelle nous nous trouvons. À force de casser l'un de nos derniers leviers d'influence, ceux qui, à droite, tiennent le rabot budgétaire pleureront demain des larmes de crocodile sur notre disparition totale du continent africain. Comme disait la devise des Shadoks, " on n'est jamais aussi bien battu que par soi-même " !

Il est impératif de mettre fin à cette spirale délétère. Il est impératif de résister au bellicisme de notre temps. Il est impératif de poursuivre notre action pour la paix, la solidarité et la transition écologique. L'APD ne peut plus être une variable d'ajustement budgétaire. Plus que jamais, elle doit être financée et pérennisée par des fonds propres.

La solution, en réalité, tout le monde la connaît : flécher les recettes de la taxe sur les transactions financières (TTF) vers notre politique de développement, ainsi que cela avait été prévu à l'origine. (Applaudissements sur les travées des groupes GEST, SER et CRCE-K.)

Mme la présidente. La parole est à Mme la ministre déléguée.

Mme Eléonore Caroit, ministre déléguée auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargée de la francophonie, des partenariats internationaux et des Français de l'étranger. Monsieur le sénateur, j'ai déjà eu l'occasion de m'exprimer à de nombreuses reprises sur notre volonté de concentrer nos actions pour produire davantage d'effet, de lutter contre la fragmentation et de gérer ce budget au travers d'arbitrages évidemment difficiles à rendre.

Je souhaite simplement revenir sur un point : vous avez indiqué que nous n'avions plus de ministre de la coopération, mais une ministre – en l'occurrence, moi-même – chargée des partenariats internationaux. J'assume ce titre, car c'est précisément cela qu'attendent nos partenaires, ces pays récipiendaires de l'aide publique au développement. Ils nous le disent, le répètent et le martèlent : ils ne veulent pas de charité, ils ne souhaitent pas d'aide, ils réclament des partenariats qui soient mutuellement bénéfiques – gagnant-gagnant.

Cela nous a été rappelé il y a quinze jours encore à Nairobi : la main de celui qui donne est toujours au-dessus de la main de celui qui reçoit. Or ces pays ne souhaitent plus se trouver dans cette position. Ils aspirent à des relations mutuellement bénéfiques et souhaitent que nous assumions agir par intérêt.

Oui, par intérêt, monsieur le sénateur, car nous avons intérêt à contribuer aux politiques de développement et à investir dans les enjeux globaux, ainsi que dans les questions climatiques.

Alors même que, à la Banque mondiale, cette dimension est parfaitement oubliée, et alors même que la question du genre n'est plus abordée au sein de certaines instances, nous continuons de porter ces sujets.

Je le répète, nous sommes le cinquième bailleur mondial et nous le resterons. Nous maintenons également notre engagement en matière de solidarité. Cessons donc de nous flageller. Soyons fiers, car nous tenons notre rang en dépit d'un contexte très difficile.

Mme la présidente. La parole est à M. Guillaume Gontard, pour la réplique.

M. Guillaume Gontard. Madame la ministre, il ne s'agit pas d'autoflagellation, mais d'un simple constat. Vous ne pourriez retrancher un seul mot de mes propos, puisque je décrivais la réalité de la situation dans laquelle nous nous trouvons.

C'est d'ailleurs ce que vous avez vous-même reconnu, en le regrettant, ce sur quoi je vous rejoins. Effectivement, l'aide publique au développement n'a jamais été une œuvre de charité, bien au contraire, et elle ne le sera jamais.

Il me semble que nous étions ensemble lorsque vous avez organisé un déjeuner avec certaines entreprises. Leur discours était intéressant : pour elles, il s'agissait d'une question non pas même d'aide, mais de réseau. C'est précisément la présence de l'AFD et le maillage que celle-ci offrait aux entreprises qui permettaient leur maintien sur les différents territoires et dans les divers pays.

Oui, il s'agissait bien de présence française. Cela ne relevait pas de la charité, et c'était essentiel pour que ces entreprises s'implantent, investissent, puis créent un développement dans ces pays.

Poursuivons donc en ce sens, mais alors, dotons-nous des moyens nécessaires. Et ne prétendez pas que ceux-ci sont aujourd'hui suffisants !

Mme la présidente. La parole est à Mme Sophie Briante Guillemont.

Mme Sophie Briante Guillemont. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, l'aide publique au développement est l'une des rares politiques publiques qui a longtemps reposé sur un consensus transpartisan. La loi de 2021 en offre un dernier exemple. Ce consensus est aujourd'hui en train de se briser.

Depuis deux ans, plus particulièrement depuis le retour au pouvoir de Donald Trump et l'arrêt brutal des activités de l'Usaid, nous observons, chez la plupart des grands bailleurs internationaux, la France comprise, un véritable changement de cap.

Ce changement est tout d'abord budgétaire. En France, ces deux dernières années, l'APD a contribué aux plans d'économies davantage que toute autre mission de l'État. Sur deux exercices, près des deux tiers des crédits alloués à cette politique ont disparu. Ces coupes ont été réalisées sans jamais réellement mesurer leurs conséquences humaines, diplomatiques et stratégiques, ni même, en vérité, s'en soucier.

Toutefois, ce changement de cap est également idéologique. Les attaques répétées de certaines figures de l'extrême droite contre l'aide publique au développement, en France comme à l'étranger, ont progressivement pénétré le débat public, puis nos arbitrages budgétaires, alors même que ces forces politiques ne sont pas encore au pouvoir.

C'est pourquoi je remercie le groupe Écologiste – Solidarités et Territoires d'avoir demandé ce débat utile et nécessaire, qui oblige chacun de nos groupes politiques à clarifier ses positions.

Depuis deux ans, les discussions ne portent plus exclusivement sur le niveau des crédits : elles remettent en cause la légitimité même de l'aide publique au développement. Avec le retour de l'aide liée, c'est l'idée même de solidarité internationale qui vacille. Nous entendons dire désormais, de façon assumée, qu'aider les pays les plus pauvres devrait avant tout nous rapporter quelque chose.

Vous l'avez vous-même dit, madame la ministre, et il ne s'agit pas nécessairement d'une critique, derrière ce que certains appellent pudiquement un changement de narratif se dissimule en réalité un changement idéologique.

Ce dont souffre pourtant avant tout l'aide publique au développement française, c'est de l'incertitude – une incertitude budgétaire permanente, entre gels et surgels, qui empêche l'édification de projets de long terme et fragilise les partenariats.

Nous continuons d'afficher de grandes ambitions internationales, y compris en matière de diplomatie climatique, mais sans garantir les moyens nécessaires pour les concrétiser. Une mission d'information du Sénat travaille précisément sur ce sujet.

Je ne reviendrai pas sur les vertus fondamentales de l'APD : dans un monde marqué par des inégalités immenses, lutter contre la pauvreté, l'instabilité et leurs conséquences relève d'une responsabilité collective. L'aide publique au développement est non pas de la charité, mais de l'humanisme.

Or les effets des réductions budgétaires sont d'ores et déjà visibles. Une étude de Coordination SUD, publiée en novembre dernier, estime que 15,2 millions de personnes ont été affectées par la baisse de l'APD mondiale, que 1 282 projets ont été ralentis ou interrompus, et que plus de 10 000 emplois ont été supprimés.

Nous nous éloignons progressivement d'une politique de solidarité, sans nécessairement l'assumer. En effet, lorsque nous réduisons les crédits de l'APD, les subventions diminuent, emportant par conséquent la baisse des prêts dits bonifiés, c'est-à-dire des prêts qui sont accordés à des conditions plus favorables que celles du marché.

L'Agence française de développement, reconnue pour son expertise et principal acteur de notre APD, ne se trouve pas en danger immédiat. Mais elle fait face à une menace plus profonde et sans doute plus dangereuse : une déformation progressive de son modèle.

Si nous poursuivons sur cette trajectoire, elle ne financera bientôt plus que les pays les moins pauvres, ceux dans lesquels le risque est le plus limité, comme les besoins de développement. Notre présence en Afrique recule déjà au profit d'autres aires géographiques.

Cette situation emportera des conséquences diplomatiques majeures, ainsi que des conséquences humaines. J'ai ici une pensée pour les salariés de l'AFD, profondément engagés au service du développement et du bien commun, qui verront progressivement leur profession se transformer. Ils ne se sont pas engagés pour devenir des facilitateurs bancaires, mais parce que leur métier a un sens, qui se perd actuellement.

Ces équipes travaillent aujourd'hui sur des projets qui, pour beaucoup, ne verront jamais le jour. D'autres initiatives, qui auraient dû être reconduites, car elles avaient été évaluées et considérées comme pertinentes, ont été interrompues, parce que des arbitrages essentiels pour 2026 n'ont toujours pas été rendus, alors même que nous sommes en mai, et parce que personne ne connaît encore les crédits disponibles pour l'année en cours, et encore moins pour l'an prochain.

Cette situation fragilise l'AFD, mais elle met également en péril les ONG françaises, dont certaines se trouvent au bord du dépôt de bilan, faute de visibilité budgétaire. Pourtant, le Sénat avait adopté, en décembre dernier, un amendement tendant à sanctuariser 100 millions d'euros pour les organisations de la société civile ; hélas, celui-ci a disparu en commission mixte paritaire.

Aujourd'hui, plus de 5 000 emplois se trouvent menacés, non par une décision assumée, mais par l'inertie étatique. Madame la ministre, sur ce point, il est urgent d'obtenir des arbitrages de la part de Matignon et de Bercy.

En effet, l'aide publique au développement présente également le reflet du rapport qu'un pays entretient avec le monde. Je le dis avec une certaine gravité : la France est en train de se replier sur elle-même. Si le Gouvernement ne défend pas explicitement cette politique, alors l'AFD disparaîtra avant même que ne se produise une alternance politique.

C'est pourquoi mon groupe appelle, à tout le moins, à inscrire dans la loi un plancher de solidarité internationale, afin que l'effort de la France ne puisse plus être réduit au gré des arbitrages budgétaires annuels.

Madame la ministre, défendre l'aide publique au développement dans les discours est nécessaire, mais obtenir des arbitrages favorables l'est encore davantage. À défaut, il faudra assumer l'affaiblissement de cette politique et ses conséquences, y compris un repositionnement éventuel sur des partenariats stratégiques, ce que d'aucuns qualifient de ciblage. (Applaudissements sur les travées des groupes RDSE et GEST.)

Mme la présidente. La parole est à Mme la ministre déléguée.

Mme Eléonore Caroit, ministre déléguée auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargée de la francophonie, des partenariats internationaux et des Français de l'étranger. Madame la sénatrice, vous évoquez plusieurs éléments.

Vous mentionnez notamment la baisse des budgets, les arbitrages qui en découlent et leurs conséquences. Je l'ai assumé devant les employés de l'AFD : nous n'entendons pas faire plus avec moins,…

M. Daniel Salmon. Mais moins avec moins !

Mme Eléonore Caroit, ministre déléguée. … mais faire mieux. Nous devons nous interroger sur ce que nous ne faisons pas, sur ce que nous devrions améliorer et sur cette fragmentation dont nous font part les pays récipiendaires de notre aide. J'évoquais ainsi cet État qui nous expliquait, voilà deux semaines à peine, compter cent douze interlocuteurs en matière de politique publique et de développement…

Nous sommes présents au travers de nos fonds européens, lesquels doivent être mieux pilotés. C'est l'engagement que je prends et l'action que je mène quand je demande à la Commission européenne de fixer des orientations stratégiques, notamment concernant le programme Global Gateway et le programme Global Europe, qui sont en cours de développement.

En ce qui concerne notre pilotage, notre volonté n'est pas de supprimer la solidarité ni la prise en compte des vulnérabilités ; nous souhaitons y consacrer 60 % des subventions. Notre intention n'est pas non plus d'abandonner l'Afrique ni les pays les moins avancés (PMA), qui, au contraire, s'inscrivent au cœur de notre stratégie.

Pour autant, tout cela n'exclut pas la nécessité de répondre à nos propres intérêts, et c'est bien ce que nous faisons lorsque nous réalisons ces investissements solidaires, dans des secteurs où les capitaux privés sont bien plus difficiles à mobiliser et où seul l'argent public peut intervenir, tels que l'éducation et la nutrition.

Je rappelle la mobilisation exceptionnelle qui a été rendue possible grâce à l'engagement de la France lors du sommet Nutrition pour la croissance (N4G) l'année dernière, et je pourrais multiplier les exemples de cette nature. Le domaine de la santé en constitue un autre, et je rappelle les divers engagements pris par plusieurs pays à la suite du sommet One Health organisé à Lyon.

Lors de ces évènements, nous mobilisons des acteurs internationaux. Nous nous assurons, précisément, de lutter contre cette fragmentation et de faire en sorte que les fonds existants – qu'il s'agisse des capitaux issus de fondations, des fonds privés ou des financements portés par les acteurs intervenant dans le développement – soient mieux ciblés et parviennent bien là où les besoins sont les plus criants.

Mme la présidente. La parole est à Mme Sophie Briante Guillemont, pour la réplique.

Mme Sophie Briante Guillemont. Madame la ministre, je vous remercie de votre réponse.

Le problème ne consiste pas tant à savoir si nous pouvons faire mieux avec des ressources constantes ou réduites. La difficulté réside dans le discours du " en même temps ", ce qui justifie d'ailleurs l'organisation de ce débat.

Au regard des conséquences budgétaires actuelles, que chacun connaît, vers quel horizon se dirige l'aide publique au développement ? Il n'est plus possible de tenir un double discours et de prendre des engagements internationaux très importants, assortis d'annonces du Président de la République que la France ne peut financer, sans en assumer les conséquences.

La déformation géographique du portefeuille en Afrique est déjà à l'œuvre ; les conséquences humaines découlant des coupes budgétaires que nous subissons se font également sentir.

C'est donc bien cette clarification politique que nous attendons maintenant du Gouvernement.

Mme la présidente. La parole est à M. Michel Canévet. (Applaudissements sur les travées du groupe UC.)

M. Michel Canévet. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, le groupe Union Centriste tient à remercier le groupe Écologiste – Solidarités et Territoires d'avoir organisé ce débat sur les enjeux et les perspectives de l'aide publique au développement. En effet, nous sommes actuellement à un tournant pour ce qui concerne ces politiques à travers le monde.

Comme l'a indiqué Olivier Cadic, notre groupe est particulièrement attaché à une France présente sur les différents théâtres où elle est attendue, à une France en mesure d'apporter son concours aux populations qui en ont le plus grand besoin.

M. Akli Mellouli. Avec si peu d'argent…

M. Michel Canévet. Pour autant, disons-le tout aussi clairement, notre groupe est également particulièrement attentif à la situation budgétaire de notre pays, dont il faut tenir compte.

Observons la situation avec objectivité : nous sommes au niveau que nous connaissions en 2018 et 2019. À partir de ces années, les moyens consacrés à l'aide publique au développement ont connu une très forte augmentation, allant jusqu'à doubler en 2024. Ils reviennent à présent au niveau de 2018 et 2019.

Ainsi, le programme 110, « Aide économique et financière au développement », qui porte les engagements budgétaires du Trésor, accuse actuellement une hausse de 200 millions d'euros par rapport à 2018, tandis que le programme 209, " Solidarité à l'égard des pays en développement ", qui concerne les dons, connaît une baisse de 250 millions d'euros.

Le solde s'établit donc autour de 50 millions d'euros, sachant qu'il existe, en outre, le programme 384, " Fonds de solidarité pour le développement ", lequel sert à financer les organisations multilatérales et les engagements que nous avons contractés à cet égard.

Force est de constater, d'ailleurs, une prolifération des organisations multilatérales : depuis une trentaine d'années, cent cinquante nouvelles entités ont vu le jour, alors qu'une centaine seulement avaient été créées durant les quarante-cinq années ayant suivi la Seconde Guerre mondiale. C'est dire s'il y a eu profusion. Peut-être faudrait-il remettre de l'ordre en la matière ?

À cet égard, madame la ministre, il conviendrait de savoir précisément vers quel horizon la France souhaite se diriger. Allons-nous enfin rééquilibrer l'action bilatérale, afin de permettre une intervention directe de notre pays, sans nous consacrer continuellement au multilatéral ? Il s'agit là d'un point important.

D'autres enjeux doivent également être pris en compte. Notre collègue Thani Mohamed Soilihi l'a dit à raison : nous faisons face à des défis régionaux.

La France est forte de ses outre-mer, mais ces territoires souffrent de problématiques singulières, notamment en matière de migration. Il est impératif d'y prêter attention si nous souhaitons réellement qu'ils se développent et que les populations y vivent le plus sereinement possible. Nous avons besoin d'une politique ambitieuse dans ce domaine.

C'est pourquoi le groupe Union Centriste aurait préféré que, en 2023, au lieu d'augmenter le nombre de pays dits prioritaires, nous nous en tenions à une liste étroitement ciblée, réunissant les États présentant des besoins importants et sur lesquels notre pays exerce une influence. C'est malheureusement le choix inverse qui a été retenu. Il est pourtant impératif que nous recentrions notre action sur des priorités définies conjointement. Il y va de la sérénité de nos outre-mer.

Enfin, j'évoquerai un dernier point : la France n'agit pas seule. Nous vivons en Europe, et l'Union européenne consacre des moyens très importants à la solidarité internationale. À cet égard, il est sans doute nécessaire que l'action soit conduite de façon plus cohérente, car nous éprouvons parfois le sentiment que les États membres et l'Union européenne mènent des politiques disparates. (Applaudissements sur les travées du groupe UC.)

Mme la présidente. La parole est à Mme la ministre déléguée.

Mme Eléonore Caroit, ministre déléguée auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargée de la francophonie, des partenariats internationaux et des Français de l'étranger. Monsieur le sénateur, le groupe Union Centriste nous demande de recentrer nos moyens en matière d'aide publique au développement. C'est très exactement ce que nous faisons !

Dans le contexte budgétaire que nous connaissons, certains arbitrages doivent être rendus. Nous les réalisons et nous les assumons en toute transparence, par le biais de choix, qui ne sont pas aisés, notamment entre financements multilatéraux et bilatéraux.

Lors de l'exécution du dernier budget, les options bilatérales ont été plutôt privilégiées, ce qui soulève certaines difficultés. J'en suis pleinement consciente et je suis disposée à en débattre. Toutefois, nous souhaitons avant tout un meilleur pilotage, afin d'accroître les effets de nos politiques de développement.

De prime abord, tout peut paraître pertinent ou nécessaire ou, à tout le moins, animé de bonnes intentions face au besoin d'améliorer la situation dans des zones géographiques toujours plus nombreuses.

Nous traversons aujourd'hui une période de crises aiguës, qui se multiplient et qui s'aggravent. J'évoquais précédemment le détroit d'Ormuz, mais je pourrais citer d'autres crises latentes dans de nombreuses régions. Opérer ces choix est donc difficile, mais nous devons les assumer.

Notre boussole doit demeurer l'efficacité, l'impact, la lisibilité de notre action et sa capacité à être évaluée, y compris par les parlementaires, singulièrement par ceux d'entre vous qui siègent au conseil d'administration de l'AFD. Soyez rassurés, mesdames, messieurs les sénateurs, nous appuyons ce type de politiques.

Enfin, pour répondre concrètement à votre question, nous soutenons également la réforme ONU80, qui vise à réformer les agences onusiennes pour davantage d'efficacité. Il s'agit non pas d'abolir tel ou tel pan des politiques de l'ONU, mais de permettre, lorsque c'est possible, de démultiplier leurs effets pour répondre aux demandes des pays partenaires et récipiendaires, qui doivent les piloter.

Mme la présidente. La parole est à M. Michel Canévet, pour la réplique.

M. Michel Canévet. Madame la ministre, je vous remercie de vos explications.

Garantir plus d'efficacité et plus de lisibilité répond, effectivement, à une exigence primordiale. À cet égard, notre groupe estime que l'AFD a pour mission non seulement d'accompagner financièrement un certain nombre de projets, mais aussi de fournir un appui technique, par exemple par le biais de l'agence Expertise France, et de soutenir les entreprises, grâce à sa filiale Proparco (Société de promotion et de participation pour la coopération économique).

Il s'agit d'un ensemble, qui selon nous est cohérent depuis que la loi de 2021 en a structuré l'organisation. Nous devons donc poursuivre dans cette voie, tout en maintenant un niveau financier d'engagement compatible avec nos capacités budgétaires.

Quoi qu'il en soit, les besoins sont très importants, et nous comptons sur vous, madame la ministre, pour que ces partenariats continuent à se développer, mais aussi pour que la présence de la France et de la francophonie se déploie à travers le monde.

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Luc Ruelle. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. Jean-Luc Ruelle. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, je souhaite ouvrir mon propos par une forme de lucidité budgétaire : nous évoquons l'avenir de notre politique de développement au moment même où ses crédits s'effondrent.

Depuis le pic atteint en 2023, les fonds dédiés à l'aide sont passés de 5,9 milliards à 3,6 milliards d'euros en 2026, soit une chute de près de 40 %.

Le programme dédié à l'humanitaire d'urgence, pourtant indispensable, subit la coupe la plus brutale : de près de 900 millions d'euros promis pour 2025, l'enveloppe fond à moins de 300 millions d'euros en 2026. La trajectoire fixée par la loi de 2021, laquelle visait 0,7 % de notre richesse nationale, est aujourd'hui hors d'atteinte. Le Gouvernement évoque désormais l'horizon de 2030… Passons !

Je ne viens pas réclamer des crédits dont nous ne disposons plus. Mon propos est autre : le monde s'est recomposé, nos moyens se sont resserrés, mais notre logiciel, lui, n'a pas évolué depuis des décennies. Refonder notre approche est non plus une option, mais une nécessité. C'est pourquoi je souhaite porter devant vous cinq convictions.

Premièrement, changeons de vocable, afin de changer de logique. Le conseil présidentiel du développement du 5 mai 2023 a rebaptisé l'aide publique au développement " investissement solidaire et durable ". Cette expression n'est pourtant pas passée dans les usages, ni dans le langage courant, même au sein de cet hémicycle, où nous continuons d'employer les termes « aide publique au développement ».

Ce flottement sémantique traduit une hésitation de fond. Le mot " aide " appartient à un monde révolu, celui du donateur et de l'obligé ; nos partenaires africains, notamment, le refusent désormais, et ils ont raison.

Le mot « investissement » évoque autre chose : la réciprocité et le partenariat d'égal à égal. Acceptons-en donc toute la logique : sélectivité, évaluation et retour.

Deuxièmement, repensons la manière dont l'AFD opère, à l'occasion du changement intervenu à sa tête. Notre agence finance presque l'intégralité de ses actions par les prêts qu'elle lève sur les marchés.

La France est le troisième pays de l'OCDE qui prête le plus massivement : près de la moitié de son aide bilatérale prend la forme de crédits, là où le Royaume-Uni ou l'Allemagne privilégient le don. L'AFD est devenue une banque qui prête, quand il faudrait une agence qui développe. Qui plus est, nous prêtons sans contrepartie. La France délie son aide ; nos crédits ne sont assortis d'aucune préférence pour nos entreprises. Nous portons le risque, nous engageons les fonds et ce sont nos concurrents qui décrochent les contrats.

Certes, le Gouvernement a amorcé un tournant à l'automne dernier en liant 15 % des prêts de l'AFD à nos entreprises. Il s'agit d'un premier pas, que je salue, mais nous devons aller plus loin et faire de notre aide un véritable levier, en la liant non seulement à nos sociétés, mais également à nos intérêts migratoires, diplomatiques, stratégiques et autres.

Troisièmement, et ma conviction ici rejoint votre propos, madame la ministre, donnons de la lisibilité à nos actions et mesurons les retours que nous en tirons.

Nous finançons le développement par d'innombrables canaux : la Banque européenne d'investissement (BEI), les banques régionales africaines, telles que la Banque ouest-africaine de développement (BOAD) ou la Banque de développement des États de l'Afrique centrale (BDEAC), les grands fonds multilatéraux, ainsi que les agences humanitaires de l'ONU, à l'instar du Bureau de la coordination des affaires humanitaires (Ocha), sans jamais en évaluer les retombées.

La Banque africaine de développement (BAD) en offre l'exemple le plus frappant. La France y a souscrit 10,5 milliards d'euros de capital, dont près de 4 milliards d'euros lors de la dernière augmentation. Elle compte parmi les tout premiers contributeurs du Fonds africain de développement (FAD), à hauteur de 560 millions d'euros pour le seul cycle 2023-2025.

Quel est le retour mesurable de cet investissement au profit de nos entreprises, de nos PME ou de nos bureaux d'ingénierie ? Personne ne le sait, faute d'indicateurs. Je plaide non pas pour une aide intéressée, mais pour qu'une politique financée par le contribuable français se dote enfin d'un outil d'évaluation des retombées économiques.

Quatrièmement, nous devons passer d'une logique de décaissement à une logique de compétence. Verser des fonds ne suffit pas, vous l'avez rappelé au sujet d'Haïti, madame la ministre. Des décennies de paiements n'ont, à elles seules, jamais garanti la croissance des pays bénéficiaires.

Le véritable levier se trouve ailleurs : dans la formation, la norme, l'ingénierie et le savoir-faire. Soyons des apporteurs de solutions, non de simples pourvoyeurs de fonds. Faisons de l'agence Expertise France le véritable bras de projection de notre ingénierie publique et adossons à chaque financement un volet dédié à la formation et au transfert de compétences.

Cinquièmement, et enfin, faisons de nos savoir-faire un levier au service des atouts de nos partenaires.

L'Afrique possède, par exemple, l'un des plus grands potentiels de séquestration carbone au monde grâce à ses forêts, à ses sols et à ses mangroves. Ce potentiel demeure toutefois sous-exploité, et les marchés qui s'y développent manquent de crédibilité.

Or la France dispose précisément de l'expertise financière, normative et technique qui fait défaut aux États concernés. Structurer ces marchés carbone de concert avec eux servirait à la fois le climat, le développement de nos partenaires et nos propres entreprises, tout en plaçant la France au cœur de la diplomatie climatique.

La contrainte budgétaire est réelle, mais elle peut nous offrir la chance d'abandonner une logique de guichet au profit d'une logique de partenariat. Notre appui au développement se mesure non pas au montant de nos versements, mais à notre capacité à transformer, à former et à établir des liens durables avec nos partenaires.

La France doit donc réinventer son modèle de soutien au développement. Elle en a les moyens. Il est impératif qu'elle le fasse ! (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

Mme la présidente. La parole est à Mme la ministre déléguée.

Mme Eléonore Caroit, ministre déléguée auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargée de la francophonie, des partenariats internationaux et des Français de l'étranger. Monsieur le sénateur, je vous remercie d'avoir partagé avec nous ces convictions, dont certaines rejoignent notre volonté de renforcer l'impact de notre action et de répondre aux demandes de ces pays, qui sont de véritables partenaires.

Vous l'avez dit, tout ne se mesure pas aux montants qui sont dépensés, même si, je le répète, il est évidemment important de maintenir un niveau d'engagement élevé et de continuer à financer un certain nombre de politiques dont l'efficacité a été démontrée.

Renforcer toujours plus l'impact de notre aide publique au développement et permettre le transfert de l'expertise humaine, c'est ce que nous faisons au travers d'Expertise France, mais aussi au travers des partenariats d'autres types, comme ceux que noue l'Institut national du service public (INSP) en matière de gouvernance.

J'ai eu l'occasion de le dire en réponse à une autre question : le meilleur moyen de s'assurer de la pérennité des investissements dans le développement et de la durabilité de la réponse que nous apportons aux défis qui nous sont posés à l'échelle globale, c'est de veiller à ce que les États bénéficiaires soient véritablement à la manœuvre et mettent en place, comme certains d'entre vous l'ont dit, des politiques de taxation leur permettant de mener leurs projets sur le long terme.

Il faut éviter de créer par rapport au système d'aide une dépendance semblable à celle que nous pouvions percevoir voilà quelques années. Le cas des États-Unis, qui a conduit ce pays à se retirer brutalement de l'aide internationale, en constitue le parfait exemple. Et dans la nouvelle architecture du développement qui se dessine, la France souhaite jouer un rôle efficace.

N'oublions pas, enfin, l'importance du don envers les plus vulnérables. Là où l'argent privé n'accède pas, il faut bien recourir au don souverain, pour répondre à des besoins globaux qui nous concernent tous.

- Conclusion du débat -

Mme la présidente. En conclusion de ce débat, la parole est à Mme la ministre déléguée.

Mme Eléonore Caroit, ministre déléguée auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargée de la francophonie, des partenariats internationaux et des Français de l'étranger. À l'issue de ce long débat, au cours duquel j'espère avoir répondu à vos interrogations, mesdames, messieurs les sénateurs, permettez-moi de résumer la position du Gouvernement au sein des transformations que connaît l'architecture internationale du développement.

Tout d'abord, il faut prendre la mesure du tournant historique dans lequel nous nous trouvons.

D'un côté, les besoins augmentent, en raison notamment de l'intensification des crises et des conflits. Comme j'ai pu le rappeler, nous faisons face à une menace réelle sur la stabilité et la prospérité collectives.

D'un autre côté, l'endettement et les déséquilibres macroéconomiques s'aggravent, tandis que les ressources concessionnelles diminuent un peu partout dans le monde.

Cette situation rend d'autant plus indispensable une refonte efficace de notre approche.

Les conclusions de la quatrième Conférence internationale sur le financement du développement, qui s'est tenue en juillet 2025 à Séville – certains d'entre vous y étaient –, ont illustré la nécessité de travailler à cette réforme.

Dans ce contexte, la France joue depuis plusieurs années un rôle moteur, pour revoir en profondeur le financement du développement et promouvoir la refonte du système à l'échelle internationale.

Depuis 2021 et le Sommet sur le financement des économies africaines jusqu'à, plus récemment, le sommet Africa Forward qui s'est tenu à Nairobi, nous nous employons à bâtir des ponts entre le Nord et le Sud. Nous œuvrons également en faveur d'un développement durable, en partant du principe qu'aucun pays ne devrait avoir à choisir entre la lutte contre la pauvreté et la préservation de la planète.

Tout cela, nous le faisons dans le cadre d'une approche centrée sur une notion sur laquelle j'ai beaucoup insisté ce soir, celle de partenariats mutuellement bénéfiques.

La construction de ce nouveau paradigme du développement se trouve au cœur des priorités fixées par le Président de la République pour la présidence française du G7. Et lors de la réunion ministérielle Développement de cette instance, les 29 et 30 avril derniers, nous sommes parvenus à faire adopter, je le répète, une déclaration conjointe ambitieuse. Celle-ci reflète une approche équilibrée, en faveur de partenariats tenant compte à la fois de nos intérêts et des besoins des plus vulnérables.

Je précise d'ailleurs que, à l'occasion de ce G7, nous avions invité des représentants des sociétés civiles, mais aussi des banques et des bailleurs multilatéraux. Nous en avons fait ainsi un rendez-vous inclusif, afin de rester attentifs aux besoins et spécificités de chacun.

Aux côtés des membres du G7, nous avons associé six pays partenaires – le Brésil, la Corée du Sud, la Côte d'Ivoire, l'Inde, le Kenya et le Maroc –, ainsi que des organisations internationales actrices du développement, comme le Programme des Nations unies pour le développement (Pnud), la Banque mondiale et l'OCDE, ou encore les banques multilatérales de développement.

Le consensus que nous avons bâti repose sur trois principes.

Premièrement, notre action doit prendre la forme de partenariats servant nos intérêts partagés, qu'il s'agisse d'économie, de sécurité ou de valeurs.

Dans tous les cas, l'APD doit être utilisée stratégiquement, en concentrant nos ressources concessionnelles dans les pays les moins avancés, dans les pays fragiles, parce qu'ils sont insulaires ou plus exposés au changement climatique, ou encore dans les pays en conflit. Cela suppose, évidemment, de revoir la métrique actuelle, qui peut sembler figée et inadaptée aux réalités du monde d'aujourd'hui et à ses besoins. Cela revient aussi à prioriser les secteurs clés les plus éloignés des financements privés, comme la santé, l'éducation ou la nutrition.

Deuxièmement, nos investissements doivent renforcer la souveraineté de nos partenaires et l'appropriation de leur développement. J'insiste sur ce point : il est important, à un moment donné, de sortir du cercle vicieux de la dépendance. À cet égard, la trajectoire d'un certain nombre de pays est intéressante.

Contrairement à ce qu'affirment certains hommes politiques en France, la Corée du Sud, par exemple, a eu recours à un moment donné au financement de son développement par des bailleurs de fonds internationaux. Aujourd'hui, elle est devenue l'un des bailleurs de fonds les plus importants.

Le développement relève de la responsabilité de chaque État ; il ne peut être sous-traité aux bailleurs. Pour cela, il est essentiel que les pays partenaires prennent le contrôle de leurs stratégies de développement. Nous devons davantage appuyer la mobilisation de leurs propres ressources : fonds domestiques, capitaux privés ou ressources intérieures publiques, notamment dans les domaines de la santé, de l'éducation et des infrastructures.

Il ne sert à rien, en effet, de monter des projets ad hoc en matière de santé si l'on ne bâtit pas des systèmes de santé résilients et des systèmes de sécurité sociale durables, qui survivront au retrait ou au désengagement potentiel de tel ou tel bailleur de fonds international.

Troisièmement, et enfin, la nouvelle architecture internationale du développement doit être plus efficace et inclusive. C'est dans cet esprit que nous soutenons une réforme ambitieuse du comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE, afin de mieux refléter les nouvelles réalités mondiales, en termes tant de processus que d'indicateurs.

Repenser les partenariats internationaux comme une politique de bénéfices mutuels, c'est considérer que nos investissements ne se définissent pas comme un soutien à sens unique.

Cet agenda multilatéral s'inscrit dans la continuité de l'approche que nous promouvons à l'échelle nationale. Les conclusions du conseil présidentiel pour les partenariats internationaux ont constitué la fondation de cette approche, qui favorise les intérêts mutuels des parties et qui s'oriente bien sûr particulièrement vers les pays les plus vulnérables.

Le nouveau directeur général de l'AFD inscrira également sa mission dans cette dynamique, en privilégiant l'impact, la visibilité et l'efficacité de son action, ainsi que l'exemplarité budgétaire.

Mesdames, messieurs les sénateurs, comme vous le constatez, le paradigme politique autour de l'architecture du développement s'est beaucoup étoffé depuis la loi de programmation du 4 août 2021 relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales.

Néanmoins, nous avons pu respecter – c'est important – l'ensemble des engagements relatifs à la redevabilité, à la transparence et à l'évaluation de notre action, auxquels nous sommes tenus envers le Parlement au travers de cette loi.

Mme la présidente. Il faut conclure, madame la ministre déléguée.

Mme Eléonore Caroit, ministre déléguée. Dans le contexte difficile que j'ai décrit, nous enregistrons des succès et nous tenons notre rang.

Pour ma part, je reste engagée, pour faire connaître et améliorer continuellement cette politique, bras armé de notre diplomatie, de notre rayonnement dans le monde et de notre sécurité.

Source https:/:www.senat.fr, le 17 juin 2026