LOI n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006

Le projet de loi de finances rectificative pour 2006 porte le solde budgétaire à - 42,5 milliards € (hors mesure de régularisation relative aux pensions), soit une amélioration de 4,4 milliards € par rapport à la loi de finances initiale pour 2006. Le montant des crédits ouverts du budget général est stable par rapport à la loi de finances initiale et le solde des comptes spéciaux reste également inchangé. L'amélioration du déficit est donc imputable à la hausse des recettes nettes du budget général, qui s'établissent pour leur part à 221,6 milliards € (hors fonds de concours), en hausse de 4,4 milliards € par rapport à la loi de finances initiale pour 2006.

I. Le respect de la norme de dépense

Comme il l'a fait depuis le début de la législature, le Gouvernement s'est engagé, pour 2006, à ne pas dépenser en gestion un euro de plus que le plafond voté par le Parlement.

Dès lors, il a eu recours à trois décrets portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance pour faire face, par redéploiement, aux urgences survenues en cours de gestion. Ces trois décrets, que le présent projet de loi prend en compte dans son équilibre et propose de ratifier, conformément à l'article 13 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, ont ouvert 0,9 milliard € en crédits de paiement au titre, respectivement et par ordre chronologique :

- du plan mis en œuvre par le Gouvernement pour faire face à l'épidémie de chikungunya à la Réunion et de mesures d'urgence relatives à l'épizootie de grippe aviaire ;

- de la couverture des surcoûts liés à l'accélération des versements au titre de l'indemnisation des victimes de persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la deuxième guerre mondiale, du financement de mesures de lutte contre diverses crises sanitaires agricoles (grippe aviaire, ESST ovine) ou non (chikungunya, dengue) et d'aides à la distillation pour la viticulture, ainsi que d'un ajustement de la répartition des crédits de personnel entre les différents programmes du ministère des affaires étrangères ;

- des besoins liés aux opérations extérieures du ministère de la défense et à l'hébergement d'urgence au titre du dispositif généraliste et du « plan hiver », ainsi qu'à la création de l'allocation d'installation étudiante.

Les ouvertures de crédits proposées par le présent projet de loi au titre des dépenses nettes du budget général , dont les principales sont présentées en annexe, s'établissent (hors mesure de régularisation relative aux pensions) à 966 millions € en crédits de paiement .

Ces ouvertures relèvent de quatre catégories :

- des ouvertures au bénéfice de la mission « Défense » (323 millions €) , relatives essentiellement au financement du programme des frégates multimissions (FREMM) ;

- une ouverture de 220 millions € sur le programme « Épargne » de la mission « Engagements financiers de l'État », dans le cadre d'un plan d'apurement de la dépense exceptionnelle enregistrée sur l'année 2006 au titre des primes versées aux particuliers qui clôturent leur plan d'épargne logement ;

- des ouvertures sur la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » (185 millions €) au titre essentiellement de la part nationale de la prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes (PMTVA) et du plan de modernisation des bâtiments d'élevage (PMBE) ;

- des ouvertures diverses et ciblées , pour 238 millions € , dont les principales concernent les missions « Travail et emploi » (103 millions € au titre des aides à l'emploi dans les hôtels, cafés et restaurants ainsi que de la rémunération des demandeurs d'emploi non indemnisés suivant un stage de formation professionnelle), « Sécurité civile » (44 millions € essentiellement au titre de l'indemnisation de la sécheresse 2003), « Régimes sociaux et de retraite » (27 millions € au titre des régimes de retraite RATP et SNCF), « Outre-mer » (25 millions € au titre de la 1 re tranche du plan de relance du logement social).

Les annulations de crédits proposées par le présent projet de collectif budgétaire s'établissent, pour le budget général (hors remboursements et dégrèvements et mesure de régularisation relative aux pensions), au même montant que pour les ouvertures, soit 966 millions € . Les annulations portent essentiellement sur des crédits mis en réserve, ou dont la prévision d'exécution au 15 novembre donne à penser qu'ils ne seront pas nécessaires en gestion 2006.

II. Un niveau de recettes légérement supérieur au niveau révisé
associéau projet de loi de finances pour 2007

Les estimations des recettes fiscales nettes de l'État pour 2006 s'établissent en hausse de 5,28 milliards € par rapport à la loi de finances initiale pour 2006, soit une légère hausse (+180 millions €) par rapport aux prévisions associées au projet de loi de finances pour 2007. Cette augmentation résulte exclusivement des dispositions proposées dans le présent collectif budgétaire, à savoir :

- une révision à la hausse des recettes d'impôt sur les sociétés liée à l'impact de la mesure visant à aménager le régime des acomptes d'impôt sur les sociétés (+500 millions €) ;

- jouent en sens inverse la prorogation du dispositif de remboursement partiel de la taxe intérieure sur les produits pétroliers et de la taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel en faveur des agriculteurs (- 130 millions €), l'allègement de la taxe sur les véhicules des sociétés (- 70 millions €), l' exonération de taxe intérieure sur les produits pétroliers au bénéfice du ministère de la défense (- 50 millions €) ainsi qu'un réajustement à la baisse lié au transfert aux départements et aux régions, prévu dans le présent projet de loi, d'environ 70 millions € de taxe intérieure sur les produits pétroliers et de taxe spéciale sur les conventions d'assurance, à titre de compensation pour des transferts de compétences.

En dehors de ces révisions, les évaluations de recettes de l'État ne sont pas modifiées et trouvent leurs justifications techniques dans les annexes explicatives d'ores et déjà transmises au Parlement en appui du projet de loi de finances pour 2007, notamment le rapport économique, social et financier, ainsi que le fascicule des voies et moyens.

III. Une opération de régularisation sur le compte d'affectation spéciale des pensions
sans impact sur l'exécution budgétaire

La mensualisation du paiement des pensions des fonctionnaires, dont le processus s'est étalé entre 1974 et 1987, a conduit à décaler d'un mois l'imputation budgétaire de ces dépenses. Jusqu'au 31 décembre 2005, les douze mois de pension imputés en comptabilité budgétaire sur un exercice donné correspondaient ainsi aux paiements effectués entre le mois de décembre de l'année précédente et le mois de novembre de l'année considérée.

L'article 28 de la loi organique relative aux lois de finances, en posant le principe que les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles sont payées, impose de comptabiliser désormais les pensions payées entre les mois de janvier et décembre puisque le service est réputé fait à la fin de chaque mois et que l'imputation budgétaire doit intervenir au moment du décaissement.

La transition entre les deux méthodes de comptabilisation au 1 er janvier 2006 a posé la question du traitement des dépenses de pension versées au mois de décembre 2005 (pour un montant de 3,3 milliards €). Celles-ci n'ont pu, en effet, être comptabilisées sur l'exercice 2005. Conformément aux recommandations de la Cour des comptes et aux indications données à l'occasion du débat d'orientation budgétaire, l'ouverture des crédits nécessaires à la régularisation de ces dépenses est proposée en loi de finances rectificative. Cette opération a pour conséquence une dégradation, purement comptable, du solde budgétaire.

Cette régularisation est sans incidence sur le déficit public tel que notifié à la Commission européenne puisque la comptabilité nationale, fondée sur le principe des droits constatés, rattache la dépense à l'exercice en cause.

En pratique, cette opération se traduit par une ouverture à hauteur de 3,3 milliards € sur une action (créée à cette seule fin et qui ne subsistera pas en gestion 2007) du programme « Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers » de la mission « Régimes sociaux et de retraite » du budget général. Cette ouverture finance le versement d'une subvention à due concurrence au compte d'affectation spéciale « Pensions », laquelle permet de gager une ouverture de crédits du même montant sur le programme « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité ».

IV. L'impact de la transition des autorisations de programme aux autorisations d'engagement : la régularisation en 2006 des AP affectées non engagées
et l'ouverture d'AE compensant des erreurs de bascule informatique

Le total d'ouvertures d'autorisations d'engagement demandées par le présent projet de loi de finances rectificative inclut 22,7 milliards € d'ouvertures correspondant à la régularisation d'autorisations de programme affectées non engagées (21,7 milliards €) ou au rétablissement d'autorisations d'engagement disparues à l'occasion de la « bascule » vers la gestion sous l'empire de la loi organique relative aux lois de finances.

Il s'agit donc d'ouvertures d'autorisations d'engagement à titre de régularisation juridique, dans un souci de transparence, et non de la création ex nihilo de droits à engagements nouveaux pour les responsables de programme concernés.

Le détail des règles appliquées ainsi que la répartition entre programmes des autorisations d'engagement ainsi régularisées sont présentées dans les développements et le tableau ci-après.

1° Les principes de la transition entre les autorisations de programme et les autorisations d'engagement

En matière d'investissement, la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances a substitué la notion d'autorisation d'engagement à celle d'autorisation de programme. Cette modification a constitué une rupture dans l'approche budgétaire des opérations d'investissement. Désormais, l'engagement juridique est l'acte qui consomme les autorisations d'engagement alors qu'auparavant les autorisations de programme étaient consommées par les affectations. Cependant, afin de garantir la réalité de l'autorisation parlementaire en matière d'opérations d'investissement, l'article 8 de la LOLF prévoit que « pour une opération d'investissement, l'autorisation d'engagement couvre un ensemble cohérent de nature à être mis en service ou exécuté sans adjonction » . La notion d'affectation demeure mais ne constitue qu'une réservation de crédits.

La transition des autorisations de programme vers les autorisations d'engagement a pris en compte deux éléments de droit. D'une part, les autorisations de programme ont disparu au 31 décembre 2005 du fait de l'abrogation de l'ordonnance du 2 janvier 1959. D'autre part, l'article 62 de la loi organique relative aux lois de finances qui a organisé la transition entre l'ordonnance de 1959 et la loi organique n'a autorisé à reporter que les crédits de dépenses ordinaires et les crédits de paiement.

La combinaison de ces éléments a guidé l'élaboration des règles de transposition des autorisations de programme en autorisations d'engagement en distinguant :

Les autorisations de programme non transposées en autorisations d'engagement en 2006 et qui sont donc « tombées »

- Les autorisations de programme non affectées au 31 décembre 2005 ;

- Les autorisations de programme affectées et non engagées du titre VI (subventions d'investissement) puisqu'elles ne répondent pas à la définition des opérations d'investissement exposée plus haut.

Les autorisations de programme transposées en autorisations d'engagement en 2006

- Les autorisations de programme affectées et non engagées du titre V (Investissement de l'État) au 31/12/2005 et les opérations d'investissement dont elles sont le support ont été basculées dans les systèmes d'information du Palier 2006 sur le nouveau titre 5 (Dépenses d'investissement).

2° La régularisation juridique des autorisations de programme affectées et non engagées du titre V

Ce sont les autorisations de programme affectées et non engagées du titre V qui font l'objet d'une régularisation par le présent collectif budgétaire, afin d'assurer la couverture juridique de leur transposition en autorisations d'engagement.

A l'issue de la « bascule » dans les outils informatiques, les disponibles à engager étaient constitués du montant ouvert en loi de finances initiale pour 2006 et du montant des autorisations de programme affectées et non engagées basculées.

La régularisation proposée par le présent collectif n'ouvre donc pas d'autorisations d'engagement supplémentaires, puisqu'elles étaient déjà présentes dans les outils informatiques.

Le montant des autorisations d'engagement dont la régularisation est ainsi proposée s'élève à 21,664 milliards € .

3° Les autorisations d'engagement à ouvrir suite à la bascule dans les outils informatiques

La stricte application des règles de la bascule dans les outils informatiques a conduit à supprimer des autorisations d'engagement qui n'auraient pas dû l'être, en raison de particularismes liés aux règles d'affectation et d'engagement sur certains dispositifs.

Afin de rétablir les autorisations d'engagement supprimées à tort, il est proposé d'ouvrir par le présent projet de loi de finances rectificative :

- 329 millions € au titre de l'aide publique au développement

- 44 millions € au titre de la prime à l'aménagement du territoire

- 169 millions € pour les frais de justice

- 261 millions € pour l'aide juridictionnelle

- 186 millions € pour la défense

- 28 millions € pour les collectivités locales

Le montant des autorisations d'engagement à ouvrir en loi de finances rectificative à ce titre s'élève donc à 1,017 milliard € .

RÉPARTITION PAR PROGRAMME DES OUVERTURES D'AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT DE REGULARISATION