LOI n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007

Orientations générales et équilibre budgétaire du projet de loi de finances pour 2007

I. LES ORIENTATIONS GÉNÉRALES
DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2007

Le projet de loi de finances pour 2007, deuxième budget présenté dans le cadre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), poursuit simultanément trois objectifs majeurs :

- poursuivre la consolidation des finances publiques par la réduction du déficit de l'État et concourir ainsi à l'atteinte des objectifs de désendettement fixés par le Premier ministre à l'occasion du débat d'orientation budgétaire ;

- concilier la baisse sans précédent de la dépense de l'État en volume avec le respect des engagements du Gouvernement en faveur de l'emploi, de la préparation de l'avenir et de la consolidation des fonctions régaliennes de l'État ;

- mettre en œuvre et compléter la réforme fiscale décidée en loi de finances initiale pour 2006 par des mesures ciblées en faveur du pouvoir d'achat, de la justice sociale et de la compétitivité des entreprises.

1. La poursuite de la réduction des déficits est mise au service du désendettement

Le déficit de l'État est ramené à 41,6 milliards € pour 2007 . Il s'établit ainsi en baisse de 5,3 milliards € par rapport à la loi de finances initiale pour 2006 (46,9 milliards €) et de 1,1 milliard € par rapport à l'estimation révisée pour 2006.

Au total, le déficit aura ainsi été réduit de 15 milliards € en quatre ans .

Ce net redressement de la situation budgétaire traduit l'effet tout à la fois d'une progression favorable des recettes fiscales et de la poursuite, à un degré d'exigence encore plus marqué, de l'effort de maîtrise des dépenses.

Ce résultat a été obtenu malgré certains éléments pesant en sens contraire :

- à nouveau en 2007, le budget de l'État est mis à contribution pour financer d'autres administrations publiques, que ce soit les collectivités locales et l'Union européenne, avec l'augmentation de 2,7 milliards € des prélèvements sur recettes, ou la sécurité sociale, avec le transfert de 480 millions € de recettes fiscales ;

- parallèlement, la réforme fiscale votée en loi de finances 2006 prend tous ses effets en 2007 et vient diminuer, avec la refonte du barème de l'impôt sur le revenu, la revalorisation de la PPE et la réforme de la taxe professionnelle, les recettes de l'État de l'ordre de 6 milliards €.

2. Un effort de redéploiement permet de concilier la baisse sans précédent des dépenses en volume
et le financement des priorités gouvernementales

L'effort en faveur de l'emploi et de l'égalité des chances est consolidé . Le budget de l'emploi traduit ainsi la montée en puissance des nouveaux contrats aidés prévus par le plan de cohésion sociale et des dispositifs du plan « services à la personne », ainsi que la mise en œuvre des mesures du plan emploi annoncées par le Premier ministre à Troyes le 31 août dernier. Les allègements de charges poursuivent par ailleurs leur montée en puissance, et seront renforcés pour les très petites entreprises dès le 1 er juillet 2007, pour un coût de 320 millions €, financé par l'affectation de droits tabacs à la sécurité sociale.

Les dispositions exceptionnelles prises à l'automne dernier en faveur de l'égalité des chances sont consolidées, tandis que le dispositif fiscal en faveur des zones franches urbaines poursuit sa montée en puissance. La mise en place de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ANCSEC) est destinée à assurer une plus grande cohérence et lisibilité à l'action de l'État dans ce domaine.

L'effort exceptionnel en faveur de la préparation de l'avenir par la recherche et l'enseignement supérieur se poursuit conformément aux engagements du Gouvernement . Pour la troisième année consécutive, 1 milliard € de moyens nouveaux est dégagé en application de la loi de programme pour la recherche, réparti entre crédits budgétaires, financement des agences (Agence nationale de la recherche et OSEO-ANVAR) et dépenses fiscales en faveur de la recherche et de l'innovation. Jusqu'à 2 000 emplois pourront être créés dans les universités et les établissements de recherche. Ces moyens nouveaux seront affectés en priorité aux pôles de compétitivité. Parallèlement, l'investissement n'est pas négligé. La montée en puissance de l'Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF), qui porte désormais tous les investissements routiers, se poursuit.

Le budget 2007 parachève l'effort de consolidation des fonctions régaliennes de l'État entrepris depuis 2002 pour répondre aux attentes de nos concitoyens en matière de justice, de sécurité et de rayonnement international de la France. Les lois de programmation sont strictement mises en œuvre, qu'il s'agisse de la loi d'orientation et de programmation de la justice, dont le budget progresse de 5 %, de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, avec le recrutement de 1 950 emplois de gendarmes et de policiers, ou de la loi de programmation militaire, dont la mise en œuvre se traduit par une progression des crédits d'équipement militaire de 3,3 milliards € par rapport à 2002. L'effort consacré à l'aide publique au développement (APD) est quant à lui porté à 0,5 % du revenu national brut, conformément à l'engagement pris lors de la conférence de Monterrey.

Toutes ces avancées sont possibles dans le cadre d'un budget 2007 dont la hausse est limitée à 0,8 %, soit 1 point de moins que l'inflation (1,8 %) grâce à la consécration d'une démarche sans précédent de modernisation de l'État . Le financement des priorités gouvernementales dans le cadre d'une enveloppe globale de crédits en diminution est assuré grâce à un effort généralisé de redéploiement, appuyé sur une démarche systématique de modernisation de l'appareil de l'État et de recherche de gains de productivité. Cette démarche tire parti de la mise en œuvre de la LOLF, qui accroît les marges de manœuvre des ministères, et s'appuie sur de nouveaux outils : les contrats de performance, destinés à donner de la visibilité aux ministères gestionnaires, et les audits de modernisation, grâce auxquels plus de 100 milliards € de dépenses ont d'ores et déjà été passés en revue.

2. La politique fiscale en 2007 : des mesures ciblées sur
le pouvoir d'achat, la justice sociale et la compétitivité des entreprises

Avec la loi de finances pour 2007, le Gouvernement s'est fixé trois objectifs en matière fiscale : soutenir le pouvoir d'achat et promouvoir le travail, améliorer la compétitivité de nos entreprises, poursuivre l'adaptation de la fiscalité aux réalités économiques.

Mesures de soutien du pouvoir d'achat et de la consommation :

La prime pour l'emploi (PPE) est revalorisée de manière substantielle afin de constituer pour ses bénéficiaires un véritable treizième mois de rémunération. Le montant maximal de la prime sera ainsi porté à 948 € en 2007, au lieu des 809 € initialement prévus par la loi de finances pour 2006.

Corrélativement, pour faire bénéficier plus rapidement les contribuables de la baisse de l'impôt sur le revenu prévue par la loi de finances pour 2006, le montant des acomptes provisionnels ou des prélèvements mensuels sera réduit de 8 %, dans la limite d'un plafond de 300 €.

Par ailleurs, afin de soutenir la consommation des ménages et d'encourager les particuliers à utiliser le crédit hypothécaire, alors qu'ils ne recourent aujourd'hui à cette forme de sûreté que pour garantir l'acquisition d'immeubles, le régime des hypothèques rechargeables est modifié. Dorénavant, les transformations d'hypothèques en hypothèques rechargeables seront exonérées de droit fixe d'enregistrement et de taxe de publicité foncière.

Enfin, le projet de loi de finances contient une disposition qui relève tant du soutien au pouvoir d'achat que de la justice sociale et de l'équité. Afin de mieux tenir compte dans le calcul de l'impôt des frais supportés par les personnes dépendantes qui sont accueillies dans des établissements spécialisés, le champ de la réduction d'impôt relative à ce type de dépenses est étendu aux frais d'hébergement et le plafond des dépenses retenues sera porté de 3 000 € à 10 000 € par personne hébergée.

Cette mesure a pour objet d'éviter que des personnes dépendantes qui doivent quitter leur domicile pour partir dans un établissement de long séjour ne subissent une hausse brutale de leur charge fiscale.

Mesures de renforcement de la compétitivité des entreprises :

Afin de soutenir la croissance des PME et de répondre à leurs besoins en matière de financement, deux mesures sont proposées :

- Les PME dites « de croissance » pourront bénéficier d'une réduction d'impôt destinée à neutraliser l'augmentation de la charge fiscale au titre de l'impôt sur les sociétés (IS) et de l'imposition forfaitaire annuelle (IFA). Ce dispositif sera assorti de la possibilité pour ces entreprises ainsi que pour les « Jeunes Entreprises Innovantes » de bénéficier d'un remboursement immédiat de la créance de crédit d'impôt recherche non utilisée ;

- Le dispositif de réduction d'impôt sur le revenu au titre de la souscription au capital des PME, qui arrivait à expiration au 31 décembre 2006, est modernisé et prorogé jusqu'en 2010. Les souscriptions réalisées par des investisseurs providentiels dans le cadre de holdings seront désormais éligibles à la réduction d'impôt et le report de la fraction excédentaire des versements pourra s'effectuer sur quatre ans au lieu de trois actuellement.

Enfin, dans le but de soutenir le secteur de la presse, le régime des provisions pour investissements est prorogé jusqu'en 2010 et son champ d'application est notamment étendu aux prises de participation.

Mesures d'adaptation de la fiscalité à la réalité économique :

Dans le but de mieux faire correspondre les recettes fiscales avec les résultats des entreprises, la modernisation du recouvrement de l'impôt sur les sociétés est poursuivie. Ainsi, il est proposé d'étendre aux sociétés dont le chiffre d'affaires est au moins égal à 500 millions € le mode de calcul du dernier acompte d'impôt sur les sociétés des entreprises dont le chiffre d'affaires est compris entre 1 et 5 milliards €.

Par ailleurs, le régime fiscal des frais d'acquisition de titres de participation est simplifié. Ces frais seront désormais intégrés au prix de revient des titres, mais pourront toutefois être amortis sur 10 ans.

Enfin, le régime fiscal d'imposition des plus-values des titres de placement détenus depuis plus de deux ans, dont le prix de revient est supérieur à 22,8 millions € et qui n'entrent pas dans le champ de l'exonération mise en place par l'article 39 de la loi de finances rectificative pour 2004, est aligné sur le régime de droit commun.

II. L'ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE
DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2007

1. Le solde budgétaire

Le solde budgétaire atteint - 41,65 milliards €, en amélioration de 5,3 milliards € par rapport à la loi de finances pour 2006 . Par rapport au solde prévisionnel de l'année 2006, la réduction du déficit atteint 1,1 milliard €.

2. Les dépenses

Les dépenses croissent à un rythme inférieur de 1 point à l'inflation conformément aux indications données au Parlement lors du débat d'orientation budgétaire de juin dernier.

Le Gouvernement s'inscrit ainsi pleinement dans le cadre des engagements pris par le Premier ministre en janvier 2006 lors de la conférence nationale des finances publiques et traduits devant la représentation nationale au printemps par l'engagement national de désendettement.

Les dépenses de l'État, à structure constante 2006, s'établissent ainsi à 268,3 milliards €.

3. Les recettes

Les recettes fiscales nettes pour 2006 sont révisées à la hausse de 5 milliards €.

Révisées à 262,8 milliards €, les recettes fiscales nettes seraient supérieures de 5,1 milliards € à la prévision contenue dans la loi de finances initiale pour 2006. Cette réévaluation provient pour l'essentiel d'une révision des recettes nettes de l'impôt sur les sociétés, de la TVA et de l'impôt sur le revenu. Dans leur ensemble, les recettes nettes progresseraient donc, en tendanciel, de 7,7 % en 2006 par rapport à l'année dernière.

Le produit net de l'impôt sur les sociétés est révisé à 43,7 milliards € sur la base des recouvrements constatés à mi-septembre et, notamment, des versements du troisième acompte pour les sociétés clôturant leur exercice en fin d'année. Cette révision traduit une évolution nettement plus favorable qu'anticipé des bénéfices fiscaux déclarés au titre de l'exercice 2005, qui atteindrait plus de 9 % selon les données déclaratives.

Le produit net de la TVA est également revu à la hausse à 127,4 milliards € au vu des recouvrements effectués depuis le début de l'année, qui témoignent d'une consommation toujours dynamique des ménages (prévue à + 4,4 % en 2006 au lieu de +3,8 % en LFI).

L'impôt sur le revenu est revu à la hausse de 700 millions € en raison, d'une part, des résultats enregistrés en 2005 (+1,4 milliard € constaté en exécution par rapport à la LFI 2005) et, d'autre part, de la progression des émissions constatées au cours de l'été, elle-même due à un élargissement de l'assiette des contribuables et à la progression des revenus imposables liée à la croissance. L'impôt sur le revenu s'établirait ainsi à 58,2 milliards € en 2006.

La taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) est maintenue à son niveau prévu en LFI à 19,3 milliards €. Cette stabilité, apparente, masque toutefois une baisse réelle du produit de la taxe, telle que reflétée par la diminution des consommations de carburant, du fait de la hausse concomitante des restitutions liées aux mesures fiscales en faveur des biocarburants.

Le produit des autres recettes nettes est globalement revu à la hausse de 0,6 milliard € par rapport aux évaluations initiales, à 14,3 milliards €, sous l'effet, notamment, de moindres remboursements et dégrèvements.

Les recettes fiscales pour 2007 sont estimées de manière prudente.

La progression spontanée des recettes fiscales nettes, avant toute mesure nouvelle, est estimée à 13,4 milliards € (après revalorisation du barème de l'impôt sur le revenu) par rapport à l'évaluation tendancielle révisée pour 2006 (soit +5,1 %).

La prévision retenue pour 2007 correspond à une élasticité en valeur des recettes fiscales au PIB (4,1 % en valeur) de 1,2 contre 1,5 constatée en 2005 et 1,8 attendue en 2006. L'élasticité apparente des recettes fiscales nettes par rapport au PIB se rapproche ainsi de l'unité.

Avant mesures nouvelles et changements de périmètre, les principaux impôts progresseraient comme suit.

L'impôt sur les sociétés augmenterait de près de 3 % par rapport au niveau révisé pour 2006 (après une hausse qui devrait s'élever à 6,8 % entre 2005 et 2006). Cette évolution reflète le maintien de l'orientation favorable des résultats des entreprises en 2006.

La TVA nette évolue spontanément de +4,8 %, à un rythme légèrement plus élevé que celui de la consommation des ménages (+4,4 %) et voisin de celui qui devrait être enregistré en 2006 (+ 5,2 %)

En cohérence avec la poursuite de l'amélioration de l'emploi et la hausse toujours dynamique des revenus, la progression tendancielle de l'impôt sur le revenu hors imposition des plus-values s'élève à 5,5 %, soit un niveau proche de la croissance prévue en 2006 (+ 5,6 %) et assez prudente au regard des évolutions constatées sur le passé récent (+ 7 % en moyenne).

Le produit de la TIPP resterait stable, avant transfert de 0,5 milliard € aux régions en compensation des transferts de compétences, sous l'effet d'une stabilisation des prix et de la consommation des carburants.

Le projet de loi de finances pour 2007 introduit au total 0,7 milliard € de mesures nouvelles d'allègements.

Les ménages en seront les principaux bénéficiaires, notamment au titre du renforcement de la prime pour l'emploi (500 millions €), qui s'ajoute à la revalorisation déjà décidée dans le cadre de la loi de finances pour 2006. Ils bénéficieront également du renforcement du crédit d'impôt pour les personnes dépendantes en établissement (70 millions €).

Des efforts supplémentaires sont, par ailleurs, consentis en faveur des entreprises « gazelles » (gel de l'impôt sur les sociétés pour un coût prévu de 60 millions €) et les entreprises investissant dans la recherche (extension du remboursement immédiat du crédit d'impôt en faveur de la recherche aux jeunes entreprises innovantes et remboursement immédiat du crédit d'impôt pour les gazelles pour 40 millions €).

Ces allégements sont financés par deux mesures de rationalisation de la fiscalité des entreprises, dont l'incidence s'élève à 0,8 milliard €. Il est ainsi proposé de supprimer la déduction des frais d'acquisition des titres de participation (0,5 milliard €) et d'exclure du périmètre de taxation au taux réduit de 15 % les placements de plus de 22,8 millions € et représentant moins de 5 % du capital (0,3 milliard €).

Dans le prolongement de la modernisation du régime de versement des acomptes de l'impôt sur les sociétés engagée dans la loi de finances rectificative pour 2005, applicable aux grandes entreprises, il est proposé d'étendre la mesure aux sociétés dont le chiffre d'affaires est compris entre 0,5 et 1 milliard € (0,5 milliard €).

L'impact budgétaire des mesures fiscales en 2007 (en milliards €) :

L'équilibre du projet de loi de finances comprend en outre l'effet en 2007 des mesures votées antérieurement. Les mesures fiscales décidées dans la loi de finances pour 2006 prennent, en particulier, leur plein effet en 2007. La refonte du barème de l'impôt sur le revenu (3,9 milliards €) et la mise en place du « bouclier fiscal », grâce auquel aucun contribuable ne pourra plus être taxé au-delà de 60 % de son revenu au titre des impôts directs (400 millions €), concrétisent la réforme de l'imposition des personnes adoptées l'année dernière. Les entreprises bénéficieront pour leur part d'un plafonnement de la taxe professionnelle à hauteur de 3,5 % de la valeur ajoutée ainsi que de dispositions fiscales plus favorables pour leurs investissements nouveaux (- 1,1 milliard €).

Le projet de loi de finances pour 2007 traduit également l'incidence des mesures de transfert de recettes pour -2,6 milliards € dont -1,1 milliard € au profit des collectivités territoriales en compensation des transferts des compétences décentralisées. Une affectation de 480 millions € sur le produit des droits sur les tabacs à la sécurité sociale permettra de financer le coût de l'exonération à compter du 1 er juillet 2007 de l'ensemble des cotisations de sécurité sociale (hors cotisations accidents du travail et maladies les employeurs) au niveau du SMIC dans les entreprises de moins de 20 salariés et de couvrir les charges d'intérêts liées aux sommes restant dues par l'État au titre de ses relations avec la sécurité sociale (160 millions €). OSEO et l'Agence nationale pour la recherche (ANR) bénéficieront, par ailleurs, d'une affectation de la contribution à l'effort national de recherche (anciennement contribution sociale sur les bénéfices) à hauteur de 955 millions €, destinée à consolider leur mode de financement.

A structure courante et après prise en compte des mesures nouvelles, la prévision de recettes fiscales nettes s'établit ainsi à 267,2 milliards € en 2007.

Le produit des recettes non fiscales attendu pour 2007 s'élève à 26,8 milliards € . Celui-ci progresserait ainsi de 2,2 milliards € par rapport à la prévision de l'exercice 2006, inférieure de 0,3 milliard € au montant inscrit en loi de finances initiale.

La forte augmentation des recettes non fiscales (+2,2 milliards € par rapport au révisé pour 2006) recouvre deux évolutions contraires. Elle traduit la progression extrêmement dynamique des dividendes reçus des entreprises et établissements financiers et non financiers (+3,3 milliards € par rapport au révisé pour 2006) que compense, en revanche, la perte de recettes exceptionnelles en 2006 (notamment le prélèvement de 1,4 milliard € sur le fonds de garantie à l'accession sociale). Un changement de périmètre de 0,3 milliard € lié à l'extension du versement de loyers par les administrations centrales occupant des biens immobiliers de l'État contribue également à majorer le montant des recettes non fiscales en 2007.

III. L'ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE L'ÉTAT
DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2007

En 2007, le plafond global des autorisations d'emplois de l'ensemble des ministères et des budgets annexes s'établit à 2 307 664 équivalents temps plein travaillé (ETPT).

Par rapport à 2006 (hors le budget annexe des Monnaies et médailles, supprimé en 2007), ce plafond est réduit de 42 711 ETPT : 15 019 correspondent à un solde net de suppressions d'emplois, 24 191 à des transferts de personnels liés à la décentralisation et 3 501 à diverses mesures d'ordre.

Le solde net des suppressions d'emplois résulte de la création de 4 049 ETPT dans les secteurs prioritaires (enseignement supérieur et recherche, sécurité intérieure, justice, écologie) et de la suppression de 19 068 ETPT par ailleurs.

Cet effort de réduction des effectifs de l'État est appuyé sur une démarche sans précédent de recherche de gains de productivité, à travers les audits de modernisation, sans détérioration de la qualité du service public et sans remise en cause de l'ambition des politiques publiques.

IV. ANALYSE DES CHANGEMENTS DE LA PRÉSENTATION BUDGÉTAIRE
DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2007

En application de l'article 51 alinéa 2 de la loi organique du 1 er août 2001, les effets des changements de la présentation budgétaire sur les recettes, les dépenses et le solde du projet de loi de finances pour 2007 sont analysés ci-après.

Deux mesures doivent être soulignées :

- la poursuite du mouvement de décentralisation, qui concerne notamment le réseau routier national et les personnels techniques, ouvriers et de services (TOS) du ministère de l'Éducation nationale, de la recherche et de l'enseignement supérieur, conduit à un transfert de crédits du budget de l'État vers celui des collectivités territoriales.

- l'extension de la pratique des loyers budgétaires à l'ensemble des immeubles de bureau d'administration centrale d'Île-de-France conduit à prévoir l'inscription de 278 millions € de crédits supplémentaires sur les missions concernées afin de permettre aux différents ministères de faire face à cette dépense nouvelle.

1. La notion de dépenses nettes

Pour 2007, le Gouvernement s'est assigné un objectif de diminution de 1 % en volume des dépenses de l'État dans le projet de loi de finances, par rapport aux dépenses de la loi de finances initiale pour 2006.

L'indicateur de référence pour apprécier le respect de cette règle de comportement est le total des dépenses nettes du budget général en projet de loi de finances pour 2007, soit 267,8 milliards €. Il équivaut au montant brut des dépenses du budget général (344,3 milliards €), duquel sont soustraites les opérations neutres pour le solde budgétaire que sont les remboursements et dégrèvements (76,5 milliards €).

Les remboursements et dégrèvements d'impôt ont la particularité de figurer en dépenses du budget général mais de venir en atténuation des recettes. Cette présentation est prévue par l'article 10 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances qui place au sein des crédits évaluatifs les remboursements, restitutions et dégrèvements. Les remboursements et dégrèvements, en tant que reversements d'impositions ou admissions en non valeur, constituent une charge du budget général et sont retracés à ce titre au sein de la mission « Remboursements et dégrèvements » qui comprend deux programmes dotés de crédits évaluatifs :

- programme n° 200 : « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'État »,

- programme n° 201 : « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux ».

Mais leur objet étant de venir en atténuation des recettes, ils réduisent les ressources dont dispose effectivement le budget. Cette décomposition des flux, en recettes comme en dépenses, permet d'appréhender la réalité du coût budgétaire de ces mesures d'allégement de la fiscalité.

Les remboursements et dégrèvements concernent les impôts d'État comme les impôts locaux, et notamment :

- les remboursements au titre de l'impôt sur les sociétés pour 9 milliards € en 2007 (quand le montant des acomptes versés est supérieur à celui de l'impôt effectivement dû au titre du résultat fiscal définitif ou imputation, au-delà de l'impôt dû, de divers crédits d'impôts) ;

- les remboursements au titre de la TVA (crédits non imputables et remboursements aux exportateurs) pour 41,3 milliards € en 2007 ;

- les dégrèvements au titre de la taxe professionnelle pour 9,8 milliards € en 2007 ;

- le dispositif de plafonnement de la taxe d'habitation, institué par le projet de loi de finances rectificative pour 2000, en fonction du revenu fiscal de référence des redevables moyens et modestes pour 3,02 milliards € en 2007 ;

- les restitutions de trop perçu en raison de corrections d'erreurs ou de recours gracieux qu'il s'agisse des impôts d'État ou des impôts locaux.

La compensation d'allégements de fiscalité locale peut prendre la forme soit d'exonération soit de dégrèvement. L'exonération signifie la suppression de la base d'imposition. Le dégrèvement signifie que l'État prend en charge une imposition existante : il y a substitution de contribuable sans suppression de la base d'imposition.

2. La notion de structure constante

Afin de comparer de façon pertinente la progression des dépenses d'une année sur l'autre, il est nécessaire de mesurer l'évolution sur un périmètre comparable. Il convient à ce titre de retirer du montant des dépenses nettes du projet de loi de finances en cours d'examen les dépenses qui ne se trouvaient pas au sein du budget général l'année précédente : cette opération consiste à présenter le projet selon la structure de la loi de finances de l'année précédente.

Différents types d'opérations budgétaires ont une incidence sur le périmètre des dépenses du budget général de l'État qu'il est nécessaire de neutraliser :

- la modification de la procédure d'affectation entre le budget général et des comptes spéciaux ou des budgets annexes : cette opération conduit à inscrire sur le budget général des dépenses qui étaient retracées auparavant sur des entités distinctes du budget général que constituent les budgets annexes ou les comptes spéciaux dans l'hypothèse d'un transfert de dépenses vers le budget général. Elle augmente optiquement les dépenses du budget général ; il convient donc de retirer les dépenses correspondantes l'année du transfert vers le budget général afin de mesurer le taux d'évolution réel des dépenses du budget général par rapport à l'année précédente. La création d'une procédure d'affectation sur le budget de l'État à partir du budget général peut conduire au contraire à réduire optiquement les dépenses du budget général.

- la généralisation des loyers budgétaires : en 2007, l'ensemble des ministères verseront des loyers budgétaires pour leurs immeubles de bureau d'administration centrale d'Île-de-France. Les crédits nécessaires au paiement de ces loyers sont inscrits sur les missions concernées et augmentent d'autant les dépenses et les recettes du budget général. Il convient donc de neutraliser l'impact de cette augmentation.

- la suppression ou la budgétisation de taxes affectées compensées par le versement d'une subvention de substitution : dans le premier cas, il y a substitution de contribuable ; dans le second, l'opération s'analyse comme une modification du circuit comptable ; la compensation aux collectivités locales d'allégements d'impôts locaux entre par exemple dans ce cadre.

- la modification de la répartition des compétences entre l'État et d'autres personnes morales (collectivités territoriales, Sécurité Sociale, opérateurs) pour l'exercice d'une mission : ces opérations modifient le périmètre d'activité de l'État et il est donc nécessaire d'en neutraliser l'incidence en recettes comme en dépenses ; des transferts importants avec les organismes de sécurité sociale, depuis la loi de finances initiale pour 1999, sont intervenus à ce titre.

S'agissant des relations entre le budget général et les fonds de concours et comptes de tiers, aucune modification d'affectation n'est enregistrée en 2007.

3. Les changements de périmètre affectant le projet de loi de finances pour 2007

Les modifications de périmètre relatives aux dépenses :

Les modifications de périmètre en recettes :

Un certain nombre de modifications de périmètre affecte le montant des recettes prévues dans le projet de loi de finances pour 2007 (voir le détail dans le tome I de l'annexe Évaluation des voies et moyens ).

Les transferts de compétences aux collectivités territoriales, en application de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, ont encore une incidence importante sur le montant des recettes transférées en 2007 (- 477 et - 650 millions € respectivement au profit des régions et des départements).

La décentralisation des personnels TOS de l'éducation nationale pour l'enseignement scolaire et pour l'enseignement agricole est ainsi compensée par l'affectation d'une part de TIPP aux régions (267 millions €) et d'une fraction de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) aux départements (321 millions €), calculées sur le montant de leur droit à compensation respectif. La décentralisation du forfait d'externat se traduit par des affectations de recettes identiques, à hauteur de 251 millions € pour les régions et les départements, la ventilation entre collectivités devant être précisées d'ici la fin octobre 2006.

La décentralisation aux départements du réseau routier national non structurant se traduit par un transfert de 191 millions € sur le produit de la TSCA. Le transfert aux régions des instituts de formation des formations paramédicales entraîne une affectation supplémentaire de 93 millions € sur le produit de la TIPP.

Il est tenu compte, par ailleurs, de l'incidence du transfert à la sphère sociale de 480 millions € sur le produit des droits sur les tabacs, destiné à financer notamment le coût de l'exonération à compter du 1 er juillet 2007 de l'ensemble des cotisations de sécurité sociale (hors cotisations accidents du travail et maladies les employeurs) au niveau du SMIC dans les entreprises de moins de 20 salariés.

Une série de mesures touche enfin à la clarification des relations financières entre l'État et ses établissements publics. Il est ainsi proposé d'affecter à l'Agence nationale pour la recherche (ANR) et à OSEO, dans la limite de respectivement 825 et 130 millions €, une part de la contribution sociale sur l'impôt sur les sociétés, désormais dénommée « contribution à l'effort national de recherche ». Cette affectation permettra de financer le développement des recherches fondamentales, appliquées et finalisées, les partenariats entre le secteur public et le secteur privé ainsi que l'innovation et les transferts technologiques.

D'autres affectations de recettes, de moindre importance, concernent l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) à créer (45 millions € sur le produit des droits de timbre sur les passeports), le Conservatoire du littoral (7 millions € sur la taxe de francisation des navires), l'Institut de recherche de la sécurité nucléaire (6 millions € sur la taxe sur les installations nucléaires de base).

Le projet de loi de finances pour 2007 prévoit, par ailleurs, d'affecter dès 2006 une fraction de 70 millions € sur le produit des droits de mutations à titre onéreux au profit du Centre des monuments nationaux. Cette mesure explique la révision à la baisse du montant inscrit sur cette ligne dans la loi de finances pour 2006.

Les changements de structure affectant les recettes non fiscales sont limités en 2007. Ceux-ci touchent, pour l'essentiel, à la généralisation de l'expérimentation de loyers budgétaires aux administrations centrales de la région Île-de-France (278 millions €). Il est par ailleurs prévu d'affecter 20 millions € supplémentaires au Centre national pour le développement du sport sur le produit des jeux de la Française des jeux et 23 millions € au Conseil supérieur de la pêche sur le produit du prélèvement sur l'eau. Enfin, la modification de la répartition de la taxe de l'aviation civile entre le budget général et le budget annexe « Contrôle et exploitation aérien » se traduit par une mesure de périmètre négative de 19,6 millions €.

4. La progression des dépenses à structure constante
et la typologie depuis 2003 des changements de périmètre.

Le tableau ci-après présente pour chaque année, depuis le projet de loi de finances pour 1999, la progression des dépenses nettes du budget général à structure constante.

Le montant des budgétisations neutralisées est indiqué ; l'appréciation du volume se fait sur la base des hypothèses économiques associées au projet de loi de finances :

(1) La progression des dépenses entre 2002 et 2003 est déterminée à partir de la loi de finances initiale pour 2002, augmentée des dépenses récurrentes de la loi de finances rectificative pour 2002 (n° 2002-1050 du 6 août 2002).

(2) hors allégements de charges.

N.B. Les montants des dépenses nettes peuvent varier de manière significative entre le projet de loi de finances (PLF) et la loi de finances initiale (LFI) : l'impact des amendements de majoration de dépenses lors de l'examen du PLF au Parlement a été en moyenne de l'ordre de 0,1 % sur la norme de progression des dépenses. Il faut noter que l'écart de 0,6 milliard € en 2000 traduit notamment une opération de changement de périmètre pour 0,3 milliard € (assujettissement à la TVA de la contribution de l'État aux charges d'infrastructure de RFF).

Le tableau ci-dessous présente un recensement par catégorie des différentes mesures intervenues depuis la loi de finances pour 2003, ayant eu une incidence sur le périmètre des dépenses de l'État :

Typologie des changements de périmètre intervenus depuis la LFI pour 2003

V. MESURES ENVISAGÉES POUR ASSURER EN GESTION
LE RESPECT DU PLAFOND GLOBAL DES DÉPENSES
DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2007

La capacité de l'État à stabiliser dans la durée ses dépenses constitue un élément essentiel de la stratégie de redressement de la situation des finances publiques du Gouvernement. C'est encore plus vrai pour 2007 dans la mesure où, après trois années consécutives de stabilité en volume des dépenses, le Gouvernement présente pour la première fois au Parlement un projet de loi de finances dans lequel les dépenses de l'État progressent moins vite que l'inflation.

Pour respecter les engagements pris devant la représentation nationale, le Gouvernement compte, en 2007 comme en 2006, sur le nouveau dispositif de réserve de précaution tel que prévu à l'article 51 de la loi organique relative aux lois de finances.

Le Gouvernement propose de reconduire pour 2007, quasiment à l'identique, les modalités de la réserve de précaution mise en place en 2006. Il sera ainsi procédé à la mise en réserve, sur chaque programme, de 0,15 % des crédits de paiement et autorisations d'engagement ouverts sur le titre des dépenses de personnel et 5 % sur les autres titres. Le montant des crédits ainsi mis en réserve s'élève à 5,6 milliards €.

L'information sur les mises en réserve, qui répond à l'obligation posée par la loi organique relative aux lois de finances, participe d'une exigence de transparence à la fois vis-à-vis du Parlement, qui vote les crédits, et des responsables de programmes, qui ont en charge leur gestion.

Elle préserve, en outre, à la veille des élections présidentielle et législatives qui se tiendront le printemps prochain, les marges de manœuvre nécessaires au futur Gouvernement pour mettre en œuvre la politique souhaitée par les Français, dans le respect du plafond de dépense voté par le Parlement.

Les Commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat seront destinataires d'une information régulière sur l'évolution des crédits mis en réserve.

Évaluation des recettes du budget général pour 2007