LOI n° 2006-769 du 1er juillet 2006 portant dispositions statutaires applicables aux membres de la Cour des comptes

L'ensemble des droits, des devoirs et des garanties s'appliquant aux magistrats de la Cour des comptes doit être formé - outre de règles de gestion internes à la juridiction et de dispositions de statut de la fonction publique - de règles propres tenant compte de la spécificité de ce corps.

C'est ainsi que le projet de loi comprend des dispositions en matière de nomination, d'avancement de grade, de réorganisation de l'instance représentative des magistrats, d'amélioration de la carrière du corps ainsi que de discipline. En outre il tient compte de l'autonomie financière de la Cour des comptes par rapport au ministère des finances depuis l'institution dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) de la mission « Conseil et contrôle de l'État » regroupant notamment le programme de la Cour et des autres juridictions financières rattaché désormais au Premier ministre.

L'article 1 e r modifie les règles applicables aux conseillers maîtres en service extraordinaire :

En modifiant l'article L. 112-5 du code des juridictions financières, il élargit le vivier des personnes susceptibles d'être nommées sur ces emplois.

Par une nouvelle rédaction de l'article L. 112-6, il accroît d'un an la durée de leurs fonctions, compte tenu du temps nécessaire pour maîtriser les compétences qu'elles requièrent.

Il officialise l'avis du premier président avant leur nomination. Afin de maintenir le rythme de leur renouvellement, le nombre de conseillers maîtres en service extraordinaire est porté à douze.

L'article 2 remplace la commission consultative de la Cour des comptes par un conseil supérieur de la Cour des comptes :

La composition de cette nouvelle instance diffère de la précédente, dans la mesure où, à l'instar du conseil supérieur des chambres régionales des comptes, elle comprend trois personnalités qualifiées, extérieures aux membres de la juridiction, nommées par le Président de la République, le président du Sénat et le président de l'Assemblée nationale.

Par ailleurs, les attributions du conseil sont les mêmes que celles de la commission, sauf en matière disciplinaire, compte tenu des dispositions prévues par l'article 10 du présent projet de loi.

A l'instar de ce qui existe pour le conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel (article L. 232-4-1 du code de justice administrative) et de ce qui est prévu pour le conseil supérieur des chambres régionales des comptes dans le présent projet de loi (article 13), le conseil supérieur siège toujours, sauf en matière disciplinaire, dans la même composition, y compris lorsqu'il donne un avis sur l'avancement des magistrats, à l'exception dans ce cas des représentants des conseillers maîtres en service extraordinaire et des rapporteurs extérieurs.

L'article 3  ajoute, au titre II du livre I er du code des juridictions financières un chapitre préliminaire comprenant trois articles.

L'article L. 120-2 précise que les membres de la Cour se voient appliquer, à chaque fois que c'est compatible avec la condition de magistrat et leur activité, les règles statutaires de la fonction publique de l'État.

La rédaction retenue s'inspire de celle de l'article L. 131-1 du code de justice administrative.

Les articles L. 120-1 et L. 120-3 réaffirment deux éléments essentiels du statut, l'inamovibilité et le serment, en replaçant les dispositions les prévoyant dans un chapitre préliminaire du titre II du code des juridictions financières, consacré au statut des magistrats de la Cour des comptes. Ces dispositions figurent actuellement dans la partie relative à l'organisation de la Cour (chapitre II du livre I er ).

L'article 4 officialise la pratique existante en matière d'avancement des magistrats de la Cour des comptes.

S'agissant des auditeurs de 1 ère classe, des conseillers référendaires et des conseillers maîtres, les nominations par décret pris en Conseil des ministres (pour les conseillers maîtres - article L. 121-1) ou par décret du Président de la République (pour les autres magistrats - article L. 121-2) sont prononcées sur proposition du premier président après avis du conseil supérieur de la Cour des comptes (article L. 112-8).

S'agissant de la nomination des présidents de chambre par décret en Conseil des ministres (article L. 121-1), le premier président de la Cour des comptes présente une liste à l'autorité de nomination, celle-ci restant libre de nommer la personne de son choix.

L'article 5 modifie l'article L. 122-2 relatif aux conditions d'accès à la maîtrise :

Ces modifications tirent tout d'abord la conséquence de la suppression des classes dans le référendariat et l'institution d'un grade de conseiller référendaire. Une telle disposition s'inscrit dans une logique d'amélioration de la gestion des ressources humaines. Elle vise en effet à permettre, à l'instar des maîtres des requêtes au Conseil d'État, une plus grande fluidité de la carrière des magistrats. Elle s'inscrit également dans le projet d'instaurer une linéarité de la carrière des conseillers référendaires recrutés au tour extérieur, dans la mesure où ils seront désormais reclassés à l'indice détenu dans leur corps d'origine et non plus à l'indice de base de leur nouveau grade. L'essentiel des dispositions d'application de cette mesure est prévu dans les textes réglementaires (nouvel échelonnement indiciaire, reclassement des conseillers référendaires recrutés au tour extérieur…).

L'objet de la modification dutroisième alinéa est de préciser certaines dispositions de l'article L. 122-2 relatives aux modalités d'accès à la maîtrise de présidents de section de chambre régionale des comptes, notamment en prévoyant quinze années de services effectifs dans les juridictions financières (et non plus les seules chambres régionales des comptes).

Le dernier alinéa de cet article supprime la condition de durée de services publics, à l'instar des dispositions prévues pour la nomination de conseillers d'État au tour extérieur (cf. article L. 133-3 du code de justice administrative), sans remettre en cause l'âge minimum requis pour être nommé à la maîtrise au tour extérieur (quarante ans accomplis).

L'article 6 insère un nouvel article L. 122-2-1. Cet article, à l'instar des dispositions applicables en matière de promotion des maîtres des requêtes au grade de conseiller d'État, institue, pour une promotion à la maîtrise, un temps minimum de présence soit de douze ans dans le référendariat, soit de dix-sept ans comme magistrat de la Cour des comptes. Cette dernière disposition est destinée à éviter que soient pénalisés des magistrats restés longtemps dans l'auditorat.

L'article 7  modifie l'article L. 122-4. Cet article traite de la nomination des magistrats des chambres régionales des comptes, ayant le grade de président de section, choisis pour occuper un emploi de président de chambres régionales des comptes (CRC) et nommés magistrats de la Cour des comptes actuellement au grade de conseiller référendaire de 1 ère classe. Ces magistrats sont classés dans le tableau d'avancement de la Cour, au moment de leur nomination, en dernière position de ce grade.

I. - Le projet de loi tire la conséquence de l'institution d'un grade de conseiller référendaire.

II. - Il prévoit que ces magistrats sont réputés avoir une ancienneté de six ans dans ce grade, afin de ne pas pénaliser les futurs présidents de section de CRC nommés dans le corps des magistrats de la Cour des comptes au titre de cet article. Une disposition transitoire est par ailleurs prévue à l'article 19-I ci-dessous concernant les magistrats nommés conseillers référendaires de 1 ère classe pour occuper un emploi de président de CRC avant l'entrée en vigueur de la présente loi.

L'article 8 modifie l'article L. 122-5 relatif aux modalités d'accès au référendariat.

I. - Les modifications tirent tout d'abord la conséquence de la suppression des classes dans le référendariat et l'institution d'un grade de conseiller référendaire.

II. - La deuxième disposition tient compte du remplacement de la commission consultative de la Cour des comptes par un conseil supérieur de la Cour des comptes.

III. - La troisième disposition vise à ce qu'une proportion minimale (une sur quatre) des nominations de conseillers référendaires au tour extérieur bénéficie à des rapporteurs extérieurs à temps plein exerçant leurs fonctions à la Cour des comptes depuis au moins trois ans. Cette disposition est prévue dans un nouveau cinquième alinéa de l'article L. 122-5.

IV. - La quatrième disposition a pour objet de rendre applicable l'avant dernier alinéa de l'article L. 122-5, concernant la commission de sélection, à l'ensemble des conseillers référendaires recrutés par la voie du tour extérieur.

V. - La dernière disposition supprime le dernier alinéa de l'article L. 122-5, dans la mesure où les dispositions de cet alinéa figurent désormais dans un nouvel article L. 122-6 (article suivant).

L'article 9 a pour objet d'insérer dans le code des juridictions financières, à l'instar de ce qui est prévu dans le code de justice administrative (article L. 133-7), les dispositions de l'article 2 de la loi n° 94-530 du 28 juin 1994 relative à certaines modalités de nomination dans la fonction publique de l'Etat et aux modalités d'accès de certains fonctionnaires ou anciens fonctionnaires à des fonctions privées.

L'article 10 traite de la procédure disciplinaire :

- l'article L. 123-1 érige en faute disciplinaire tout manquement au serment que les magistrats prêtent avant d'entrer en fonctions. Ce serment contient notamment les obligations de « bien et fidèlement remplir » ses fonctions et de se « conduire en tout comme un digne et loyal magistrat » ;

- l'article L. 123-2 prévoit une liste de sanctions disciplinaires adaptées aux magistrats de la Cour des comptes. Elle reprend les sanctions applicables aux membres du Conseil d'Etat prévues à l'article L. 136-1 du code de justice administrative. La sanction concernant le retrait de certains emplois ou fonctions occupés par des magistrats de la Cour s'inspire d'une sanction prévue par le statut de la magistrature (article 45 relatif aux sanctions disciplinaires applicables aux magistrats : retrait de certaines fonctions) ;

- l'article L. 123-3 prévoit que les sanctions disciplinaires sont prononcées par l'autorité de nomination, sur proposition conforme du conseil supérieur de la Cour des comptes.

 Par ailleurs, le chef de corps peut prononcer les sanctions du premier groupe (avertissement et blâme). Une telle disposition est prévue à l'article 67 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État, ainsi que par le code de justice administrative (article L. 136-2 relatif aux membres du Conseil d'État). Cette disposition est reprise dans le présent article, qui prévoit toutefois que l'affaire peut être portée devant le conseil supérieur, à la demande soit du premier président, soit du magistrat en cause ;

- l'article L. 123-4 prévoit que l'autorité de nomination peut décider, après avis du conseil supérieur, de rendre publics les motifs de la sanction ;

- l'article L. 123-5 prévoit que la saisine du conseil supérieur est faite par le président de la chambre dans laquelle est affecté le magistrat, en sa qualité de supérieur hiérarchique, à l'instar des dispositions prévues pour les magistrats des chambres régionales des comptes (cf. article L. 223-1, premier alinéa, du code des juridictions financières : saisine « par le président de chambre régionale à laquelle appartient le magistrat concerné »), le premier président étant appelé à présider cette instance. Toutefois, pour les présidents de chambre et les magistrats non affectés dans une chambre, la saisine relève du premier président, en sa qualité de chef du corps. En conséquence, il ne siège pas au conseil qui est alors présidé par le doyen des présidents de chambre.

Il est précisé que s'agissant d'une procédure disciplinaire à l'encontre de magistrats, les représentants des conseillers maîtres en service extraordinaire, des rapporteurs et du parquet général n'y siègent pas. Les dispositions prévoyant la présidence par le procureur général pour traiter le cas des magistrats du parquet général ainsi que la saisine du conseil par le premier président, sont analogues à celles qui existent pour les chambres régionales des comptes (cf. article L. 223-1, dernier alinéa, du code des juridictions financières.)

Enfin, à l'instar de l'article L. 223-6 relatif aux magistrats des CRC, il est précisé que seuls siègent au conseil supérieur en formation disciplinaire, les magistrats d'un grade égal ou supérieur à celui du magistrat incriminé.

Les articles L. 123-6 à L. 123-13 ont trait aux différents aspects de la procédure disciplinaire et sont, pour la plupart, la reprise exacte des dispositions prévues dans le code des juridictions financières concernant la procédure disciplinaire des magistrats des chambres régionales des comptes.

- l'article L. 123-6 reprend les dispositions de l'article L. 223-2 concernant la règle du contradictoire, le droit pour le magistrat en cause à la communication intégrale de son dossier individuel, la règle en matière de défense, la désignation et le rôle du rapporteur désigné par le président du conseil supérieur ;

- l'article L. 123-7 reprend les dispositions de l'article L. 223-3 en matière de comparution du magistrat en cause ;

- l'article L. 123-8 reprend les dispositions de l'article L. 223-4 en matière de droit pour le magistrat et pour son conseil à obtenir communication de toutes pièces relatives à la procédure ;

- l'article L. 123-9 reprend les dispositions de l'article L. 223-5 concernant les conséquences de la non comparution du magistrat en cause devant le conseil supérieur ;

- l'article L. 123-10 reprend les dispositions de l'article L. 223-7 concernant les explications que doit apporter le magistrat devant l'instance disciplinaire ;

- l'article L. 123-11 reprend les dispositions de l'article L. 223-8 concernant les témoins ;

- l'article L. 123-12 reprend les dispositions de l'article L. 223-9 concernant en particulier la voix prépondérante du président en cas de partage des voix ;

- l'article L. 123-13 concerne la notification de la décision par l'autorité de nomination ou par le premier président s'il s'agit de sanctions prononcées directement par lui ;

- les articles L. 123-14 à L. 123-17 reprennent, en matière de suspension de fonctions, les règles combinées de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et de l'article L. 223-11 concernant la suspension d'un magistrat des chambres régionales des comptes.

Les articles 11 et 12 tirent les conséquences de l'autonomie financière de la Cour des comptes par rapport au ministère des finances.

L'article 11 modifie l'article L. 212-11. Ce dernier prévoit actuellement que la délégation des magistrats de CRC dans les fonctions du ministère public est prise par décret sur le rapport du ministre chargé des finances, sur proposition du premier président et du procureur général. Il est prévu de supprimer la référence au rapport du ministre chargé des finances.

L'article 12 modifie le dernier alinéa de l'article L. 223-1. Ce dernier traite de l'exercice du pouvoir disciplinaire par le conseil supérieur des CRC à l'égard des magistrats délégués dans les fonctions du ministère public. Il est actuellement prévu que le conseil supérieur est présidé par le procureur général et est saisi par le ministre chargé des finances. Le projet prévoit que, désormais, dans le cas précité, le conseil supérieur sera saisi par le premier président.

L'article 13 modifie les règles de fonctionnement du conseil supérieur des chambres régionales des comptes :

Selon les dispositions en vigueur du code des juridictions financières, le conseil supérieur des chambres régionales des comptes statue sur les questions d'ordre individuel en présence des seuls membres élus qui détiennent un grade supérieur ou égal à celui du magistrat intéressé.

Cette règle entraîne des difficultés de fonctionnement de cette instance. C'est ainsi que les dispositions actuelles entraînent l'exclusion de tous les magistrats du corps dès lors qu'est évoquée la nomination d'un président de chambre régionale des comptes du grade de conseiller maître à la Cour des comptes.

Cette restriction ne s'applique plus au conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel depuis l'entrée en vigueur de l'article L. 232-4-1 du code de justice administrative créé par la loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programme pour la justice. Un dispositif analogue est prévu pour le fonctionnement du nouveau conseil supérieur de la Cour des comptes (cf. article 2 du présent projet).

Dès lors, il est proposé d'adopter la même disposition pour le conseil supérieur des chambres régionales des comptes, en excluant les dispositions relatives à la procédure disciplinaire.

L'article 14 modifie l'article L. 221-2 concernant les nominations à l'emploi de président de chambre régionale des comptes et de vice-président de la chambre régionale des comptes d'Ile-de-France. Ces nominations, actuellement prononcées après avis de la commission consultative de la Cour des comptes, le seront désormais après avis du conseil supérieur de la Cour des comptes.

L'article 15 élargit le recrutement des magistrats de chambres régionales des comptes au tour extérieur en fixant le taux d'accès dans ce corps au tour extérieur, à un recrutement par cette voie pour deux recrutements par la voie de l'École nationale d'administration (ENA) au lieu de un pour quatre actuellement, en modifiant l'article L. 221-4 du code des juridictions financières.

L'article 16 actualise la rédaction de l'article L. 221-7 relatif à la commission de sélection des magistrats de CRC recrutés au tour extérieur.

L'article 17 abroge les dispositions suivantes :

- le deuxième alinéa de l'article L. 112-1 concernant la qualité de magistrat et l'inamovibilité des magistrats de la Cour des comptes. Ces dispositions sont désormais insérées à l'article L. 120-1 ;

- l'article L. 112-3 concernant le serment des magistrats de la Cour. Ces dispositions sont désormais prévues à l'article L. 120-3 ;

- l'article L. 122-3. Cet article traite des conditions de promotion au grade de conseiller référendaire de 1 ère classe. Cet article doit être abrogé compte tenu de la suppression des classes dans le référendariat et de l'institution d'un grade unique de conseiller référendaire.

L'article 18 abroge le décret du 30 mars 1852 sur la mise à la retraite et la discipline des membres de la Cour des comptes.

L'article 19 prévoit deux dispositions transitoires :

I. - La première tire la conséquence des dispositions des articles 6 et 7 du présent projet :

- aux termes de l'article 6, et par analogie avec les dispositions du code de justice administrative pour la promotion des maîtres des requêtes au grade de conseiller d'Etat, la promotion d'un conseiller référendaire au grade de conseiller maître est subordonnée à l'accomplissement de douze ans au moins de service dans le grade de conseiller référendaire ;

- aux termes du II de l'article 7 modifiant l'article L. 122-4 du code des juridictions financières, les magistrats de chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) choisis pour occuper un emploi de président de CRTC et partant, nommés conseillers référendaires sont réputés avoir une ancienneté de six ans dans le grade de conseiller référendaire.

Cette dernière disposition vise à ne pas pénaliser les futurs magistrats de CRTC nommés conseillers référendaires par rapport à leurs prédécesseurs qui ont été nommés directement au grade de conseiller référendaire de 1 ère classe et classés au tableau devant les conseillers référendaires de 2 ème classe, ces derniers devant accomplir actuellement entre cinq ans et cinq ans et demi dans ce dernier grade pour être nommés à la 1 ère classe. En conséquence, les magistrats nommés directement à la 1 ère classe sont nommés conseillers maîtres avant les autres.

Cependant, l'adoption de la première disposition pénaliserait les magistrats nommés conseillers référendaires de 1 ère classe avant l'entrée en vigueur de la présente loi, dans la mesure où la nouvelle règle des douze ans précitée n'était pas prévue dans le code des juridictions financières. L'objet de la présente disposition transitoire est d'éviter une telle situation en prévoyant que les magistrats précités sont réputés avoir la même durée de service dans l'ancien grade de conseiller référendaire de 2 ème classe, que les conseillers référendaires qui les précèdent immédiatement au tableau. Cette durée ne prend en compte que le temps passé en activité ou en position de détachement, à l'exclusion donc d'une éventuelle période passée en disponibilité, ce qui correspond effectivement, selon les cas, à des durées de cinq ans à cinq ans et demi.

II. - La seconde disposition prévoit que les conseillers maîtres en service extraordinaire en fonction à la Cour à la date de publication de la loi continueront d'exercer leurs fonctions jusqu'à l'expiration de la durée de cinq ans prévue par l'article L. 112-6 dans sa nouvelle rédaction.