LOI n° 2006-739 du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs

L'industrie nucléaire nous apporte une électricité à un prix compétitif. e lle réduit notre dépendance vis-à-vis des énergies fossiles. e lle crée des emplois et de la valeur en France. e lle n'émet pas de gaz à effet de serre responsables du réchauffement climatique. Elle offre donc des avantages importants, dont chacun d'entre nous bénéficie. Mais, comme toute industrie, elle produit des déchets, qu'il convient de gérer avec une grande rigueur compte tenu de leur caractère radioactif. Il appartient aux générations présentes de définir et de mettre en œuvre des solutions sûres de gestion pour tous les déchets radioactifs, en prévenant ou en limitant les charges qui seront supportées par les générations futures. 

Pour 85 % du volume de ces déchets des solutions définitives existent déjà : ils sont stockés en surface sur des sites exploités par l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs ( ANDRA ) dans les départements de la Manche et de l'Aube. Les 15 % restant, qui concentrent 99,9 % de la radioactivité, sont entreposés de façon sûre dans des installations de surface à La Hague (Manche), Marcoule (Gard) et Cadarache (Bouches-du-Rhône), mais qui n'ont pas été conçues pour stocker définitivement ces déchets, dont la radioactivité peut durer plusieurs milliers voire des centaines de milliers d'années. La question de la ou des solutions de gestion à long terme de ces déchets se pose d'ailleurs quelle que soit la place que le nucléaire pourra occuper à l'avenir dans notre politique de l'énergie : des déchets ont été produits depuis quarante ans, ils sont là et il nous appartient de les gérer.

Pour définir des solutions de gestion à long terme des déchets de haute activité et à vie longue, ceux qui sont les plus nocifs mais qui sont produits depuis l'origine de l'industrie nucléaire, la loi n° 91-1381 du 30 décembre 1991 relative à la gestion des déchets radioactifs de haute activité et à vie longue, codifiée aux articles L. 542-1 et suivants du code de l'environnement, a défini trois axes de recherches scientifiques et a fixé le cadre législatif dans lequel devaient se développer ces recherches. Elle a par ailleurs prévu qu'après quinze ans de recherches menées selon ces trois axes, un nouveau projet de loi serait présenté par le Gouvernement au Parlement.
 

Le premier axe, relatif à la séparation et la transmutation des éléments radioactifs à vie longue, devait permettre d'étudier la possibilité de réduire la nocivité des déchets, en séparant les éléments les plus toxiques et à vie longue et en les transformant en éléments radioactifs à durée de vie plus courte. Le second était relatif aux possibilités de stockage des déchets en couche géologique profonde. Le troisième concernait l'étude de procédés de conditionnement et d'entreposage de longue durée en surface. Ces recherches ont apporté des résultats très significatifs, qui permettent aux générations présentes de dégager aujourd'hui des solutions de long terme pour les déchets issus d'une industrie dont elles bénéficient.

Pour la préparation du projet de loi qui est aujourd'hui soumis à votre examen, le Gouvernement s'est ainsi d'abord fondé sur les résultats des recherches réalisées et sur les évaluations indépendantes qui en ont été faites par des experts français et internationaux. Elles ont donné lieu à plusieurs rapports très complets :

- les rapports de synthèse remis le 30 juin 2005 aux ministres en charge de l'industrie et de la recherche, par les établissements publics concernés (le Commissariat à l'énergie atomique, le CEA, et l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs, l'Andra) ;

- les travaux de la Commission nationale d'évaluation créée par la loi du 30 décembre 1991 précitée, ses onze rapports annuels remis depuis 1994 et enfin son rapport de synthèse publié fin janvier 2006, les évaluations internationales menées au second semestre 2005 sous l'égide de l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) et relatives aux axes 1 et 2 de la loi du 30 décembre 1991, l'avis rendu le 1 er février 2006 par la direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection placée sous l'autorité des ministres chargés de la sûreté nucléaire et de la santé.

Le Gouvernement s'est aussi largement appuyé sur le rapport établi par les députés Claude BIRRAUX et Christian BATAILLE, et adopté par l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques en mars 2005. Ce rapport marquait l'aboutissement de l'implication continue de l'Office tout au long des quinze années de recherche.

Le Gouvernement a pris en compte la synthèse du débat que la Commission nationale du débat public créée à l'article L. 121-1 du code de l'environnement a accepté d'organiser, à la demande du Gouvernement, et qui s'est déroulé de façon exemplaire, du 12 septembre 2005 au 13 janvier 2006, permettant à nos concitoyens de s'informersur ce sujet et d'exprimer leurs préoccupations et opinions. Il n'avait pas vocation à être conclusif mais il a permis de faire un « tour des arguments » sur la plupart des sujets traités dans le projet de loi.

Sur la base de ces différentes contributions et afin de définir la politique nationale pour la gestion des matières et des déchets radioactifs, le Gouvernement a retenu un certain nombre de thématiques pour le présent projet de loi qui sont rappelées ci-dessous puis détaillées dans la suite de cet exposé des motifs :

- définition d'un programme de recherche sur la gestion des matières et déchets radioactifs ;

- principes généraux de protection de la santé des personnes et de l'environnement ;

- élaboration d'un plan national de gestion des matières et des déchets radioactifs ;

- poursuite et amélioration de l'évaluation indépendante des travaux de recherche ;

- régime juridique des installations de gestion des déchets radioactifs ;

- modalités de développement pour les territoires concernés ;

- mission de l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs ;

- mise en place d'une commission locale d'information et de suivi ;

- organisation et financement de la gestion des matières et des déchets radioactifs ;

- régimes applicables pour les contrôles et les sanctions.

TITRE I er  : POLITIQUE NATIONALE POUR LA GESTION DES MATIERES ET DES DECHETS RADIOACTIFS

L'article 1 er définit le programme de recherches à mettre en œuvre sur la gestion des matières et déchets radioactifs afin d'atteindre les principes énoncés à l'article 4 ; il justifie en particulier le caractère de projet de loi de programme du présent texte. Ce programme doit permettre d'assurer la gestion de l'ensemble des matières et déchets radioactifs en préservant la protection de la santé des personnes et de l'environnement.

Les premiers alinéas (1°, 2°, 3°) se fondent notamment sur les acquis des quinze années de recherche menées dans le cadre de la loi du 30 décembre 1991 et sur leur évaluation par la Commission nationale d'évaluation et par une revue internationale sous l'égide de l'OCDE.

Les recherches et études sur l'entreposage sont des études appliquées, qui visent à accompagner l'extension d'installations existantes ou la création de nouvelles installations. Comme l'indique la Commission nationale d'évaluation, les recherches menées dans le cadre de la loi du 30 décembre 1991 sur ce sujet ont montré qu'il s'agissait désormais d'une solution mature pour laquelle les seules attentes concernaient la démonstration de la durabilité des installations au-delà d'un siècle. Il est envisagé de ne plus conduire un programme de recherche autonome mais plutôt d'accompagner la réalisation des prochaines installations dans le cadre d'études d'ingénierie. Ceci pourrait être effectif à l'horizon 2010, date à laquelle de nouvelles capacités devront être construites pour accueillir les déchets vitrifiés produits sur le site AREVA de la Hague (Manche). Pour apporter un maximum de flexibilité, ces nouvelles installations devront prendre en compte les résultats des recherches menées sur l'axe 3.

Les recherches menées sur le stockage souterrain en couche géologique profonde, qui se sont notamment appuyées sur le laboratoire souterrain de recherche situé sur la commune de Bure à la frontière des départements de la Meuse et de la Haute-Marne, permettent de définir un calendrier d'objectifs à atteindre pour la nouvelle phase de recherches et d'études après 2006 : il s'agit d'aller progressivement de recherches scientifiques amont vers des études, y compris d'ingénierie, plus appliquées. Quelques années seront nécessaires à l'Andra pour sélectionner un site et achever les études de conception. Ceci devrait se concrétiser par un projet de conception détaillé, assorti d'une nouvelle évaluation de sûreté et permettant de définir une implantation précise au sein de la zone étudiée. Sur cette base, un dossier de demande de création devrait être instruit à l'horizon 2015, en vue d'une mise en exploitation de l'installation à l'horizon 2025.

Les recherches sur la séparation poussée/transmutation, destinées à réduire dans des réacteurs du futur la nocivité des déchets qui en seront issus, devront s'inscrire de façon préférentielle dans le cadre du développement des réacteurs de production d'électricité dits de quatrième génération qui donnent lieu à une large coopération internationale pilotée par le CEA pour la France. Pour les autres voies aujourd'hui étudiées dans ce domaine, notamment les systèmes dits hybrides, ce sont les résultats des études en cours au niveau européen et notamment leur bilan prévu à l'horizon 2008, qui permettront au Gouvernement de décider les suites éventuelles à leur donner. De façon générale, les recherches sur cet axe devront être menées dans l'objectif d'améliorer à terme, par la réduction de la quantité ou de la nocivité des déchets, les solutions de gestion des déchets ultimes que sont l'entreposage et le stockage, sur le plan de la sûreté, de la radioprotection, de la non prolifération ou sur le plan économique. Il semble primordial que les équipes de recherche impliquées partagent régulièrement leurs résultats.

Il est prévu de confier à l'Andra le pilotage des recherches sur le stockage en couche géologique profonde et sur l'entreposage de longue durée, le pilotage des recherches sur la séparation poussée / transmutation revenant au CEA. C'est dans ce cadre que les recherches sur les modalités et les performances de conditionnement des déchets seront organisées. Enfin, les deux établissements devront poursuivre leurs collaborations, avec le monde académique français, en particulier avec le Centre National de la Recherche Scientifique dans le cadre de son programme sur l'aval du cycle électronucléaire, et avec leurs homologues étrangers.

Les alinéas suivants (4°, 5°, 6°, 7°) correspondent à des besoins identifiés dans le cadre de la réalisation d'un projet de plan national de gestion des déchets radioactifs et des matières valorisables sous l'égide de la direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection.

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L'article 2 vise à élargir le champ couvert par le chapitre II du titre IV du livre V du code de l'environnement qui concernait les seuls déchets radioactifs à la gestion des matières et déchets radioactifs, en cohérence avec le périmètre du présent projet de loi.

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L'article 3 précise le champ d'application du présent chapitre du code de l'environnement. Il s'applique aux substances radioactives issues d'une activité nucléaire, telle que mentionnée à l'article L. 1333-1 du code de la santé publique, d'une activité utilisant des matériaux naturellement radioactifs mais non utilisés pour leurs propriétés radioactives, telle que mentionnée à l'article L. 1333-10 du même code.

Il introduit également des définitions, qui doivent permettre d'aborder ce sujet, quelque peu technique, sur la base d'expressions claires. Les définitions retenues, en particulier les notions de matières et déchets radioactifs ou encore d'entreposage et de stockage, sont fondées sur la Convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs, adoptée à Vienne le 29 septembre 1997 et ratifiée par la France le 2 mars 2000, sur la directive 96/29/Euratom du Conseil du 13 mai 1996 fixant les normes de base relatives à la protection sanitaire de la population et des travailleurs contre les dangers résultant des rayonnements ionisants, sur le code de l'environnement et sur la jurisprudence la plus récente.

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L'article 4 pose les principes fondamentaux de la gestion des matières et des déchets radioactifs.

Le premier alinéa étend les principes de protection de la santé des personnes et de l'environnement, posés par l'article L. 542-1 du code de l'environnement, de la gestion des seuls déchets radioactifs de haute activité à vie longue à la gestion de l'ensemble des matières et des déchets radioactifs. Il s'agit ainsi d'élargir le champ d'application considéré pour assurer une prévention globale des risques. Il introduit aussi un principe de responsabilité des générations présentes qui doivent prévenir ou limiter les charges transmises aux générations futures.

Les alinéas suivants sont consacrés à la définition du plan national de gestion des matières et déchets radioactifs et à ses principes.

Le plan national de gestion des matières et déchets radioactifs est élaboré par le ministre chargé de l'énergie, en concertation avec les parties concernées (producteurs et détenteurs de déchets, établissements de recherche, association de protection de l'environnement) et en liaison avec les ministres chargés de la sûreté nucléaire et de la recherche. Ce plan dresse un bilan des filières de gestion existantes, recense les besoins prévisibles en installations d'entreposage ou de stockage et définit les objectifs à atteindre pour les déchets radioactifs ne faisant pas encore l'objet de filières de gestion définitives.

Ce plan est actualisé tous les trois ans et donne lieu à un décret.

Le plan s'appuiera sur une analyse des recherches menées dans le cadre du programme défini à l'article 1 er . Etabli en collaboration par le ministre chargé de l'énergie et le ministre chargé de la recherche, cette analyse portera sur les travaux de recherches et d'études à mener, sur les responsabilités respectives des organismes publics impliqués ainsi que l'articulation avec les principales initiatives privées et internationales et sur leur bilan.

Pour réduire autant que raisonnablement possible la quantité et la nocivité des déchets radioactifs à stocker, le plan retient, en complément de la réduction des déchets au cours du processus même de leur production, le principe du traitement des combustibles usés et des déchets radioactifs. Le traitement des combustibles usés permet en effet de recycler les matières valorisables, l'uranium et le plutonium, qui sont présents dans le combustible usé, qui constituent une part importante de la radio-toxicité de celui-ci et dont le potentiel énergétique reste utilisable. Ce processus permet aussi de conditionner dans des matrices adaptées les déchets ultimes, en prévision de leur gestion à long terme. Le traitement n'est pas posé ici comme une obligation mais comme un moyen de réduire, autant qu'il est techniquement et économiquement possible, la nocivité des déchets ultimes. Le choix du traitement des combustibles usés a déjà été fait par plusieurs pays, tel le Japon, et le 6 février 2006, les États-unis ont annoncé leur intention d'y recourir. A l'avenir, la séparation poussée et la transmutation permettraient d'aller encore plus loin dans cette voie mais elles ne sauraient permettre de traiter les déchets ultimes produits actuellement ni de réduire à zéro la radioactivité des déchets ultimes produits à l'avenir. Pour ces déchets ultimes, il convient donc de recourir à l'entreposage et au stockage.

Les matières radioactives en attente de traitement et les déchets radioactifs en attente d'une solution de gestion pérenne, doivent être pris en charge dans des installations d'entreposage sûres en surface. Ce second principe donne un rôle important à l'entreposage au sein de la stratégie nationale de gestion. La durée de vie estimée à une cinquantaine d'années pour les derniers entreposages réalisés permet de disposer d'une solution d'attente sûre et éprouvée. Elle apporte une certaine flexibilité dans la mise en œuvre de solutions de gestion de long terme, en particulier du stockage en couche géologique profonde mentionné au quatrième alinéa de cet article. Pour autant, s'agissant des déchets à vie longue dont la radioactivité peut durer plusieurs milliers voire centaines de milliers d'années, cette solution n'offre pas une pérennité équivalente à celle d'un stockage dans une couche géologique profonde vieille de 150 millions d'années.

Pour les déchets ne pouvant pas être stockés en surface ou en faible profondeur pour des raisons de sûreté nucléaire ou de radioprotection, le plan national de gestion des matières et déchets radioactifs retient le stockage en couche géologique profonde comme solution de référence. La France rejoint en cela de nombreux autres pays : par exemple, l'Allemagne, les États-unis, la Finlande et la Suède ont déjà fait ce choix. Les résultats acquis après quinze années de recherche menées dans le cadre de la loi du 30 décembre 1991 sur le stockage souterrain en couche géologique profonde permettent en effet aujourd'hui de retenir une telle orientation et de lever le moratoire qui avait été mis en œuvre par cette même loi.

L'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs, qui a coordonné les recherches sur ce sujet, a conclu en effet dans son rapport de synthèse à la faisabilité de principe du stockage au sein de l'argile du Callovo-Oxfordien étudiée dans le cadre du laboratoire souterrain de recherche situé sur la commune de Bure, à la frontière des départements de la Meuse et de la Haute-Marne. La Commission nationale d'évaluation instituée par la loi du 30 décembre 1991 note pour sa part que «  Les recherches sur la gestion des déchets nucléaires les plus avancées, en France, sont celles sur le stockage réversible en situation géologique profonde, qui représente la voie de référence pour une gestion définitive de déchets ultimes que la France se doit d'étudier jusqu'au bout. » La revue internationale par les pairs organisée sous l'égide de l'OCDE note elle aussi que la faisabilité d'un stockage dans cette couche géologique a été établie . Enfin, la direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, administration placée auprès des ministres chargés de l'industrie, de l'environnement et de la santé, après avis de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire, considère que « le stockage en couche géologique profonde représente une solution de gestion définitive qui apparaît incontournable.»

Solution de référence, le stockage souterrain en couche géologique profonde doit toutefois encore faire l'objet d'études pour confirmer les résultats aujourd'hui obtenus sur des échelles de temps et d'espace plus étendues, affiner les concepts et étudier la localisation potentielle d'un centre de stockage. Une fois un site potentiel identifié, une procédure de consultation devra être menée selon les conditions prévues aux articles suivants. A l'issue, le dossier de sûreté du centre de stockage sera soumis à l'examen de l'Autorité de sûreté nucléaire qui en saisira son expert, l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire. Ce n'est que lorsque l'ensemble de ce processus aura été conduit et qu'à chaque étape les conditions nécessaires de consultation et de sûreté auront été remplies que le stockage souterrain passera du statut de solution de référence à celui de solution effective de gestion, autorisée par décret en Conseil d'Etat. Les principales dates de ce processus sont mentionnées dans le programme fixé à l'article1 er du présent projet de loi.

La mise en œuvre d'un stockage en couche géologique profonde s'accompagnera de conditions qui apporteront de la flexibilité au processus de gestion : l'utilisation d'installations d'entreposage pour recevoir les déchets avant leur gestion dans un centre de stockage, l'obligation pour le stockage d'être réversible dans les conditions fixées à l'article 8, la surveillance du centre de stockage tout au long de son exploitation constituent en effet autant de garanties d'une mise en œuvre progressive et contrôlée. Le choix d'un centre de stockage dans une couche géologique profonde vieille de 150 millions d'années permettra de prévenir et limiter les risques pour la santé et pour l'environnement sur de très longues périodes, même sans intervention humaine après fermeture, tandis que toutes ces conditions permettront de le faire avec la flexibilité et le contrôle requis.

L'entreposage apportera de la flexibilité dans la gestion des déchets mais il ne peut être considéré comme une solution aussi pérenne que le stockage. En effet, l'obligation de reprendre régulièrement le contenu d'une installation d'entreposage constituerait une charge lourde pour les générations futures et suppose un maintien de la stabilité de notre société, qui existe depuis une très courte durée en comparaison de la durée de radioactivité des déchets considérés et a fortiori de celle des temps géologiques. Pour définir la solution de référence, le choix du Gouvernement s'est donc porté sur le stockage en couche géologique profonde, l'entreposage étant ici utilisé pour apporter toute la flexibilité nécessaire et mettre en œuvre de façon progressive et contrôlée cette solution.

Enfin, les décisions des autorités administratives, en particulier les autorisations d'activité nucléaire, doivent être compatibles avec ce plan. La première édition du plan est fixée au 31 décembre 2006.

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L'article 5 vise à conforter et compléter les dispositions prévues à l'article L. 542-2 du code de l'environnement sur l'interdiction de stockage en France des déchets radioactifs étrangers.

           En premier lieu, l'article 5 rappelle sans ambiguïté que le stockage en France de déchets radioactifs et de combustibles usés étrangers est interdit tout, comme celui des déchets radioactifs issus de leur traitement.

Le projet de loi encadre également l'introduction sur le territoire national de combustibles usés et de déchets radioactifs en provenance de l'étranger.

Il prévoit ainsi que les combustibles usés et déchets radioactifs étrangers ne pourront être importés en France, y compris depuis des Etats membres de l'Union européenne, qu'à des fins de traitement ou de recherche. De plus, l'introduction en France de ces combustibles usés et déchets radioactifs en provenance de l'étranger à des fins de traitement ne peut se faire que dans le cadre d'accords intergouvernementaux et qu'à la condition que ces substances radioactives, jusqu'au terme de leur traitement, et les déchets radioactifs qui en sont issus après traitement ne restent en France que pendant une durée limitée fixée par l'accord international.

Le projet de loi donne ainsi un cadre clair à notre industrie du traitement et du recyclage, activité dont les intérêts économiques, énergétiques et écologiques sont importants et de mieux en mieux reconnus à travers le monde, tout en limitant la durée du séjour en France des combustibles usés et déchets radioactifs à traiter et des déchets radioactifs issus de ces matières après traitement.

Pour permettre le contrôle de ces dispositions, le II de l'article prévoit que les industriels concernés établissent un rapport faisant l'état complet des stocks et des flux de matières radioactives étrangères, ce rapport devant inclure un volet prospectif.

Ces alinéas sont complétés par un régime de contrôles et de sanctions adapté, qui n'avait pas été prévu en 1991. Le contrôle des dispositions de cet article sera assuré notamment par des agents placés sous l'autorité du ministre chargés de l'énergie et des inspecteurs de la sûreté nucléaire. Ceux-ci disposeront d'une capacité de vérification sur pièces et sur place.

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L'article 6 précise les modalités de l'évaluation des recherches, en tirant parti de l'expérience acquise avec la Commission nationale d'évaluation. L'importance de cette évaluation, intervenue dans la durée et confiée à des scientifiques de haut niveau et indépendants des organismes de recherche concernés, apparaît comme l'un des points centraux prévus par la loi du 30 décembre 1991. Dans la mesure où les recherches doivent se poursuivre sur le stockage en couche géologique profonde ainsi que sur les procédés de séparation poussée/transmutation, il est apparu nécessaire de maintenir le principe de cette évaluation, voire de l'améliorer.

           En premier lieu, le projet de loi retient qu'à l'instar de ce qui était déjà prévu par la loi du 30 décembre 1991, la commission établit annuellement un rapport d'évaluation sur les recherches relatives à la gestion des matières et déchets radioactifs au regard des objectifs fixés par le plan mentionné à l'article 4.

Cette commission voit sa composition se diversifier. La présence des experts étrangers est renforcée pour atteindre le nombre de quatre contre deux précédemment. Deux personnalités qualifiées sont par ailleurs nommées sur proposition de l'Académie des sciences morales et politiques, afin d'élargir les compétences de la commission aux sciences humaines. Les membres de la Commission seront nommés dans un souci d'indépendance vis-à-vis des établissements et entreprises concernés, condition importante de la confiance.

Le pouvoir de la commission est également renforcé, dans la mesure où le projet de loi prévoit que, pour l'établissement de ce rapport annuel, les organismes de recherche évalués sont tenus de lui fournir tout document nécessaire à l'exercice de sa mission.

Les crédits nécessaires au fonctionnement de la commission et à l'accomplissement de sa mission seront inscrits au budget général de l'Etat, dans des conditions prévues en loi de finances, et ses modalités d'organisation seront précisées par décret.

TITRE II : ORGANISATION ET FINANCEMENT DE LA GESTION DES MATIERES ET DECHETS RADIOACTIFS

L'article 7 étend le champ de l'article L. 542-6 du code de l'environnement aux travaux de recherche relatifs à un stockage en couche géologique profonde. Ceci permet d'encadrer les conditions dans lesquelles l'Agence nationale de la gestion des déchets radioactifs peut étudier la couche géologique au-delà du seul périmètre du laboratoire et dans les perspectives posées par l'article 1 er .

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L'article 8 instaure le régime juridique applicable pour la construction d'un centre de stockage en couche géologique profonde de déchets radioactifs et définit les conditions spécifiques liées à sa création. Le projet de loi ne précise pas le statut juridique d'une installation d'entreposage, dans la mesure où de telles installations existent d'ores et déjà et sont déjà gérées dans le cadre du régime juridique des installations nucléaires de base ou des installations classées pour la protection de l'environnement selon la radioactivité des déchets qui y sont entreposés.

Concernant un centre de stockage en couche géologique profonde de déchets radioactifs, le projet de loi indique qu'il s'agit d'une installation nucléaire de base mais pour laquelle des spécificités propres sont prévues en termes de modalités d'autorisation de création, reprenant en particulier des dispositions mises en œuvre pour la création du laboratoire souterrain. L'autorisation de création est ainsi accordée par décret en Conseil d'Etat (et non par décret simple) pris, après débat public (ce qui n'est le cas des installations nucléaires de base qu'au-dessus d'un certain plancher d'investissement), enquête publique et avis des collectivités locales dont une partie du territoire est situé à moins de dix kilomètres de l'accès principal aux installations souterraines (ce qui n'est pas le cas pour une installation nucléaire de base).

Contrairement à une installation d'entreposage dans laquelle les déchets sont placés avec l'intention de les récupérer, un centre de stockage a vocation à avoir une durée illimitée. Dans le cadre de la procédure d'autorisation, la démonstration de sûreté apportée par le futur exploitant devra donc prendre en compte les différentes étapes de la gestion d'un centre de stockage, y compris sa fermeture éventuelle.

En application du principe de précaution, cet article prévoit en revanche qu'un stockage de déchets radioactifs en couche géologique profonde doit être réversible. L'autorisation de création fixe en effet la durée minimale pendant laquelle la réversibilité du stockage doit être assurée, durée qui ne peut être inférieure à cent ans. Cette mesure, provisoire et proportionnée, laisse aux générations futures une liberté de décision quant à leur choix de gestion, et notamment de fermeture, en tenant compte du retour d'expérience qui sera issu de l'exploitation et de la surveillance du centre de stockage.

Enfin, sur le modèle des dispositions prévues par la loi du 30 décembre 1991 pour un laboratoire souterrain de recherche, le dernier alinéa de cet article prévoit que le titulaire de l'autorisation relative à un centre de stockage en couche géologique profonde se voit conférer, à l'intérieur du périmètre défini, un certain nombre de prérogatives comme celle de procéder à des travaux en surface et en sous-sol et de disposer des matériaux extraits à l'occasion de ces travaux. De même, en l'absence d'accord amiable, les propriétaires des terrains situés à l'intérieur du périmètre sont indemnisés comme en matière d'expropriation, l'Etat pouvant déclarer d'utilité publique l'expropriation. L'autorisation institue, à l'extérieur du périmètre mentionné plus haut, un deuxième périmètre de protection dans lequel l'autorité administrative peut interdire ou réglementer les travaux ou activités qui seraient de nature à compromettre la création ou l'exploitation du centre de stockage en couche géologique profonde.

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            L'article 9 vise à poursuivre et améliorer, sur la base du retour d'expérience, les dispositifs d'accompagnement économique prévus dans le cadre du laboratoire souterrain mais aussi à définir les dispositions qui s'appliqueront en la matière pour un centre de stockage en couche géologique profonde.

La loi du 30 décembre 1991 avait prévu la mise en place de mesures d'accompagnement économique pour les départements accueillant un laboratoire souterrain afin de marquer la reconnaissance de la Nation pour les territoires participant aux recherches sur la gestion des déchets radioactifs de haute activité et à vie longue. Dans le cadre des études menées sur la faisabilité d'un centre de stockage en couche géologique profonde, un laboratoire souterrain a été implanté à proximité des communes de Bure et de Saudron, à la frontière des départements de la Meuse et de la Haute-Marne. Comme prévu par la loi, des dispositifs d'accompagnement économique ont été mis en place dans ces deux départements, notamment depuis 2000 sous la forme de deux groupements d'intérêt public.

Cet article se fonde notamment sur les réflexions d'un groupe de travail local mis en place en 2005 et ayant rassemblé les principaux élus concernés sous l'égide du préfet de la Meuse. Il s'appuie également sur les conclusions issues d'une première séance tenue le 19 décembre 2005 d'un comité dont la création avait été décidée le 12 juillet, par le Premier ministre, lors de la réunion du comité interministériel à l'aménagement et au développement du territoire. Ce comité, placé sous la présidence du ministre chargé de l'industrie, rassemble les principales administrations concernées, les élus locaux et parlementaires impliqués mais aussi les producteurs de déchets, en particulier EDF, AREVA et le CEA. Une implication forte de ces derniers est en effet nécessaire dans la mesure où ils pourraient contribuer au développement de projets industriels structurants dans les départements concernés, par exemple dans le domaine des nouvelles technologies de l'énergie (biomasse pour les carburants, la chaleur ou l'électricité, maîtrise de la demande d'énergie…).

Dans le cadre de ce comité, différentes propositions ont été faites, dans la perspective de mettre en œuvre au cours des prochaines années un véritable projet de territoire pour les deux départements impliqués, avec l'appui des acteurs concernés, notamment des industriels et établissements publics producteurs de déchets. Les dispositions de cet article ne reprennent qu'une partie des propositions échangées dans ce cadre, celles nécessitant une assise législative. Les autres seront progressivement mises en œuvre et leur réalisation sera suivie par le ministre chargé de l'industrie, en liaison avec le ministre chargé de l'aménagement du territoire.

Cet article prévoit que les départements sur lesquels se situe le périmètre d'un laboratoire souterrain de recherches ou d'un centre de stockage en couche géologique profonde bénéficient d'une politique d'aménagement du territoire et de développement économique spécifique. Celle-ci s'appuie dans chaque département sur la constitution d'un groupement d'intérêt public.

On distingue au sein de chaque département une zone de proximité constituée par les communes dont une partie du territoire est située à moins de 10 kilomètres de l'accès principal des installations souterraines. Les structures communales appartenant à ces zones sont membres de droit du groupement d'intérêt public et bénéficient d'une priorité quant au niveau des ressources qui leur sont allouées en provenance de ce groupement.

La ressource affectée à tout groupement ainsi constitué provient d'une taxe additionnelle dite « d'accompagnement » à celle déjà existante sur les installations nucléaires de base et créée à l'article 15. Une telle taxe affectée permet en effet de garantir une stabilité et une lisibilité dans les ressources accordées au groupement ainsi constitué, tout en étant compatible avec le principe « pollueur-payeur ». Grâce aux coefficients prévus, les montants pourront être ajustés en fonction de l'implication des producteurs de déchets dans les projets industriels évoqués plus haut.

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            L'article 10 adapte au nouveau contexte les missions confiées à l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs, qui avait été créée en tant qu'établissement public autonome par la loi du 30 décembre 1991.

Le projet de loi fixe ainsi les missions de recherches et d'étude de l'agence au stockage en couche géologique profonde et à l'entreposage. Il clarifie également les missions de l'agence concernant la spécification pour le conditionnement des déchets, la réalisation de l'inventaire national des matières et des déchets radioactifs, la prise en charge de déchets radioactifs dont le propriétaire est inconnu ou défaillant et l'information du public. L'agence est enfin chargée d'une mission d'évaluation des coûts des solutions de gestion de long terme des déchets radioactifs. Elle constituera une référence intéressante pour les producteurs de déchets tenus de mettre en œuvre les dispositions comptables et financières prévues à l'article 14, comme pour l'autorité administrative chargée de les contrôler.

Cet article permet également à l'agence de concevoir, construire puis exploiter des installations d'entreposage mais sans lui conférer un monopole en la matière, dans la mesure où d'autres exploitants, en particulier les producteurs de déchets, existent d'ores et déjà et sont légitimes à poursuivre cette activité.

Le dernier alinéa de cet article précise que la gestion des déchets radioactifs dont le responsable est inconnu ou défaillant est une mission d'intérêt général. A ce titre, l'Etat peut en confier la charge à l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs. Cette disposition confirme ainsi le rôle assigné à l'Andra dans ce domaine, notamment au sein du contrat d'objectifs conclu entre l'Etat et l'Andra pour la période 2005-2008. Une subvention contribuera au financement de cette mission, sans préjudice d'un éventuel recours à l'encontre du responsable dans le cas où ce dernier serait identifié ou reviendrait à meilleure fortune. Il s'agit de traiter ainsi avec efficacité des situations, certes rares mais parfois délicates, souvent issues de pratiques anciennes et depuis abandonnées, par exemple des premiers temps de l'industrie du radium.

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L'article 11 précise les modalités de financement de l'agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs pour ce qui concerne les recherches et études menées ainsi que pour les missions d'intérêt général.

Au moment où l'Andra se voit renouveler ou assigner des objectifs importants en termes de sûreté, de réversibilité, de calendrier, il est apparu opportun de sécuriser le financement des recherches et études à mener par l'Agence sur le stockage en couche géologique profonde et sur l'entreposage. Il s'agit de rendre l'Andra plus indépendante de ses financeurs, les producteurs de déchets, tout en maintenant clairement le principe pollueur-payeur, sans pour autant aller au-delà des dépenses qui sont effectivement utiles pour atteindre, dans le cadre d'une bonne gestion, les objectifs ainsi fixés.

Les préconisations de la Cour des comptes, de la mission de contrôle de l'Etat auprès de l'Agence et le retour d'expérience disponible sur les modalités de gouvernance de l'établissement motivent une évolution dans ce domaine. Pour ce faire, l'article 11 prévoit la création, au sein de l'Agence, d'un fonds dédié au financement de ces recherches. Une comptabilité spécifique permet d'identifier, au sein des comptes de l'Andra, les ressources et les dépenses liées à ces programmes. Ce fonds est alimenté par la taxe additionnelle dite « recherche » créée par l'article 15. Les coefficients prévus permettront au Gouvernement d'ajuster les montants en fonction du niveau de dépenses nécessaires, après avoir entendu l'Agence et les producteurs de déchets.

Concernant les recherches sur la séparation poussée/transmutation, qui intègrent des recherches appliquées mais aussi des recherches plus fondamentales, les modalités actuelles de financement, qui reposent sur des conventions conclues entre les établissements de recherche, essentiellement le CEA, et les industriels concernés (EDF, AREVA) ainsi que sur des subventions de l'Etat dont sont notamment bénéficiaires le CEA et le CNRS sont considérées comme satisfaisantes par le Gouvernement et ne sont donc pas modifiées par le présent projet de loi.

Concernant le financement des nouvelles installations d'entreposage et de stockage des déchets, il devra être assuré dans le cadre de contrats entre les producteurs de déchets et l'agence. Ceci ne nécessite pas de mesures législatives, hormis la sécurisation prévue à l'article 14 des actifs qui permettront de financer, le moment venu, ces contrats.

Le dernier alinéa de cet article clarifie les modalités de financement des missions d'intérêt général de l'Agence, conformément aux dispositions déjà prévues dans le contrat d'objectifs conclu entre l'Etat et l'établissement pour la période 2005-2008. Ainsi, en complément des ressources propres dont dispose l'Andra, une subvention publique contribuera au financement des activités liées à la réalisation de l'inventaire national et à la gestion des déchets radioactifs dont le responsable est inconnu ou défaillant.

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L'article 12 vise à poursuivre et renforcer les modalités d'information des populations les plus directement concernées par l'implantation d'un laboratoire souterrain lié aux recherches sur le stockage en couche géologique profonde. En s'appuyant sur les dispositions déjà prévues par la loi du 30 décembre 1991, le projet de loi prévoit quelques modifications de façon à tirer les enseignements des dernières années.

Le Comité voit ses missions définies. Le projet de loi prévoit que le comité est chargé d'une mission générale de suivi, d'information et de concertation en matière de recherches sur la gestion des déchets radioactifs et, en particulier, sur leur stockage en couche géologique profonde. Il s'agit ainsi d'être, plus que par le passé, tourné vers les populations concernées. Dans le même esprit le projet de loi prévoit que le comité sera présidé par le Président du Conseil général, et non plus par le Préfet.

Il est prévu que les ressources de ce comité proviendront de subventions de l'Etat et des collectivités territoriales concernées.

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L'article 13 vise à modifier une disposition du code de l'environnement (article L. 515-7) qui prévoit que « Le stockage souterrain en couches géologiques profondes de produits dangereux, de quelque nature qu'ils soient, est soumis à autorisation administrative. Cette autorisation ne peut être accordée ou prolongée que pour une durée limitée et peut en conséquence prévoir les conditions de réversibilité du stockage. ». Le projet de loi prévoit en effet que ces conditions de réversibilité ne sont pas seulement possibles mais qu'elles sont, s'agissant des déchets radioactifs, obligatoires selon les conditions décrites à l'article 8.

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L'article 14 est relatif aux modalités d'encadrement de l'évaluation et de la couverture des provisions liées aux installations nucléaire de base. L'industrie nucléaire a la spécificité d'engendrer, dès la mise en service des installations, de telles charges, qui concernent essentiellement le démantèlement des installations, le traitement des combustibles usés et la gestion des déchets radioactifs. Au vu de l'importance des montants engagés et de l'éloignement de certaines des échéances mises en jeu pour ces dépenses, il est primordial de pouvoir sécuriser leur financement.

Cet article définit des obligations qui incombent aux exploitants d'installations nucléaires de base en la matière et organise leur contrôle. Cela correspond à une demande forte exprimée à la fois par la Cour des comptes dans le cadre du rapport public qu'elle a publié en janvier 2005 sur ce sujet mais aussi par la Commission européenne.

Le projet de loi prévoit donc que les exploitants d'installations nucléaires de base doivent évaluer de manière prudente les dépenses qu'elles représentent ainsi que leur échéancier et traduire ces charges dans les comptes de l'entreprise par le passage d'une provision calculée selon les règles comptables internationales et nationales en vigueur, complétées en tant que de besoin par des règles spécifiques. Il impose de constituer des actifs dédiés à la couverture de ces provisions, en dehors de celles liées au cycle d'exploitation, et fixe le niveau de ces actifs dédiés en référence au montant des provisions constituées en contrepartie des charges nucléaires.

Cette disposition traduit le fait qu'une installation nucléaire, dès sa mise en exploitation, exigera un certain nombre de dépenses pour assurer son démantèlement, et ce quelle que soit sa durée d'exploitation. Le rendement financier généré par ces actifs doit permettre, après la phase d'exploitation, de disposer des moyens suffisants pour financer des opérations de démantèlement et de gestion des déchets radioactifs produits par cette installation.

Les actifs dédiés doivent présenter un niveau de sécurité, de diversification et de liquidité suffisant. Ceci doit permettre d'éviter une prise de risque trop importante dans la gestion de ces actifs et une cession compatible avec le financement des dépenses qui sont occasionnées par le démantèlement de l'installation et la prise en charge des déchets radioactifs dans des filières appropriées. Des règles prudentielles seront fixées par un décret, qui pourra également autoriser un ajustement progressif entre actif et passif dans des cas exceptionnels comme une très forte chute des marchés financiers.

Par ailleurs, ces actifs constitués ne peuvent être utilisés pour aucune autre utilisation par l'entreprise ou l'établissement et ne peuvent être réclamés par un quelconque créancier. Ils devront faire l'objet d'un enregistrement comptable distinct. Les actifs qui seraient en excédent du niveau requis pourront être retirés du portefeuille d'actifs dédiés.

Concernant l'évaluation prudente des charges nucléaires, les exploitants d'installations nucléaires de base doivent constituer tous les trois ans un rapport détaillé présentant pour chaque installation un calendrier prévisionnel des décaissements liés au démantèlement de l'installation et à la gestion des déchets radioactifs et des combustibles usés. Sur ces bases, ils explicitent le calcul effectué pour les provisions de l'établissement et indiquent les modalités de constitution des actifs dédiés. Ce rapport est actualisé annuellement ou lors d'une modification substantielle de son contenu. Il est analysé par les services du ministre en charge de l'énergie, après avis des services des ministres en charge de la sûreté nucléaire et en lien avec les services des ministres chargés de l'économie et des finances. Pour mener cette analyse, les ministres entendront, outre les exploitants d'installations nucléaires de base eux-mêmes, l'Andra pour ce qui concerne l'évaluation des charges de gestion à long terme des déchets.

Si ce contrôle conduit à la mise en évidence d'une insuffisance quant à l'évaluation des charges nucléaires, à leur traduction dans les provisions ou aux actifs affectés par l'exploitant à ces provisions, les ministres chargés de l'énergie, de l'économie et des finances prescrivent les mesures nécessaires pour régulariser la situation. En cas d'inexécution de ces prescriptions dans le délai imparti, ils peuvent ordonner sous astreinte la reconstitution des actifs. Parallèlement, ces autorités administratives peuvent également prononcer des sanctions pécuniaires prévues à l'article 17.

En raison de l'importance du montant des actifs à constituer, le projet de loi prévoit une période de cinq ans pour mettre en œuvre le plan de constitution d'actifs qu'ils auront arrêté dans le premier rapport remis à l'autorité administrative.

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L'article 15 crée deux taxes additionnelles à la taxe sur les installations nucléaires de base affectée au financement des actions de développement économique d'une part et au financement des activités de recherche sur le stockage souterrain et l'entreposage réalisées par l'Andra d'autre part, conformément aux dispositions prévues dans les articles 9 et 11 du présent projet de loi.

Ces taxes concernent les installations nucléaires de base qui produisent les déchets radioactifs ne pouvant être stockés en surface ou en faible profondeur, à savoir les réacteurs, qu'ils soient destinés à des activités de recherche ou à la production d'électricité ainsi que les usines de traitement du cycle. Elles cessent d'être dues à compter de l'année civile suivant l'autorisation de mise à l'arrêt définitif et de démantèlement de l'installation.

Le montant de chaque taxe est calculé comme le produit d'une imposition forfaitaire par un coefficient multiplicateur fixé par décret en Conseil d'Etat. Il sera déterminé en fonction des dépenses à couvrir, les différentes parties concernées entendues.

Les coefficients seront ajustés en fonction des quantités de déchets déjà produits par l'ensemble des installations nucléaires de base existantes mais aussi des quantités supplémentaires de déchets qui devraient être produites par ces installations jusqu'à leur démantèlement. Ils conduiront ainsi à une répartition de la charge fiscale cohérente avec les clés de répartition des charges utilisées jusqu'à présent dans les conventions ou contrats conclus entre les producteurs de déchets et l'Andra. Les charges afférentes à la gestion des déchets issus des activités nucléaires militaires seront prises en charge dans ce cadre par le CEA.

Le produit de la taxe dite « accompagnement » et relative à l'accompagnement économique est affecté à part égale entre les groupements d'intérêt public existants constitués selon les dispositions de l'article 9.

TITRE III : CONTROLES ET SANCTIONS

L'article 16 indique les obligations des responsables d'activités nucléaires dans le domaine de la transmission d'informations concernant notamment les données nécessaires à l'élaboration par l'Andra de l'inventaire des matières et déchets radioactifs et les éléments relatifs à l'évaluation des charges nucléaires, la dotation des provisions et la constitution d'actifs dédiés.

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L'article 17 précise les sanctions administratives applicables en cas de manquement aux obligations mentionnées à l'article 14 relatives au financement des charges nucléaires, et ce sans préjudice des mesures prévues à ce même article, et à l'article 16 relatif à la transmission d'information. Les sanctions sont pécuniaires et proportionnelles à la gravité du manquement.

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L'article 18 prévoit la transmission par le Gouvernement au Parlement du plan national de gestion des matières et déchets radioactifs prévu à l'article 4 et du rapport d'évaluation de la commission nationale prévue à l'article 6. Il prévoit enfin que la mise en œuvre des dispositions relatives au financement des charges nucléaires s'accompagne tous les trois ans de la remise au Parlement d'un rapport du Gouvernement, établi par les ministres en charge de l'énergie, de l'économie et des finances, après avis des ministres chargés de la sûreté nucléaire.

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L'article 19 prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat pourra préciser les modalités d'application de la présente loi.